论非政府组织在世界气候谈判中的主要作用

沈阳农业大学学报（社会科学版），２０１２—０３，１４（２）：１７２—１７５　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈｅｎｙａｎｇ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｄｉｔｉｏｎ），２０１２—０３，１４（２）：１７２—１７５　论非政府组织在世界气候谈判中的主要作用　刘雨宁，杜宝贵　（东北大学文法学院，辽宁沈阳１１０８１９）　摘要：随着越来越多的全球环境问题进入公众视线以及全球治理观念的不断演进，越来越多的非政府组织有机会参与到国际事务中　来，他们在世界气候谈判中扮演先导性角色，为解决全球气候变暖问题提供了新的决策资源。非政府组织经历了里约热内卢会议、“京　都议定书”谈判阶段和后“京都议定书”阶段。非政府组织在国际气候谈判中具有群体性，有助于提高公众的环保意识，用公民的群体　意志间接影响政府间的决策；非政府组织由具有专业知识的有识之士组成，为环保领域提供专业支持，从而间接影响环境决策；尤其　非政府组织具有灵活性和独立性，在各国间的环保问题谈判中起到桥梁沟通作用。　关键词：非政府组织；气候谈判；全球治理；环境污染；物种灭绝；气候变暖　中图分类号：Ｇ９１２．２２；Ｘ一２；Ｘ２２　文献标志码：Ａ　文章编号：１００８—９７１３（２０１２）０２—０１７２－０４　随着现代化与工业化的发展，人类正在面临史无前例的环境问题危机。环境污染，物种灭绝，气候变暖等　全球环境问题对人类的生存和可持续发展造成了很大的威胁。尤其是气候变暖问题：大量的温室气体排放造　成了北极冰盖融化和海平面上升，以及其他极端异常天气。给世界人民，尤其是发展中国家的人民，带来了重　大的损失。因此，全球变暖不仅仅是一个环境保护问题，更是一个经济发展问题。从１９７２年在斯德哥尔摩召开　的首次气候谈判大会到２０１１年在南非召开的德班气候谈判大会，联合国一直致力于在这个问题上达成全球　共识。但是，由于全球环境问题的复杂性，谈判结果一直差强人意。很多国家在温室气体排放量的问题上一直　含糊其辞，互相推诿，导致气候谈判大会一直难以达成预期的结果。因此，就这个问题，很多学者提出了自己的　解决方案，即“没有政府治理”的概念，旨在表明除政府外的其他非政府组织机构要在世界气候谈判的作用中　扮演先导性角色，为锯决全球气候变暖问题提供新的决策资源。本研究通过探讨非政府组织的发展历程，追溯　全球气候谈判进程的演进，分析非政府组织在全球环保中的作用。　一、非政府组织的发展历程　非政府组织一词的使用，可以追溯到１９４５年６月签订的联合国宪章的第７１款中。该条款授权联合国经　济及社会理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商做出适当安排。”１９５２年联合　国经济及社会理事会在决议中将非政府组织正式定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作　非政府组织”。所以，通俗的说，在当时非政府组织主要的是那些自发性组织的，以促进世界经济和社会发展为　目标的草根层次的民间组织。２０世纪８０年代，西方国家推行的结构调整方案严重削弱了许多发展中国家，新　自由主义全球化与市场力量的日益增长导致国家控制国内政治和对外政治的自主权被削弱，非政府组织以及　其他社会运动组织全面兴起ｌ１１。据统计，２０世纪８０年代早期西方发达国家关于环保方面的非政府组织就有约　１３０００个，发展中国家则大约有２２３０个。２０世纪８０年代中后期环保非政府组织发展更是进入了一个新的高　潮，尤其是在发展中国家更为显著。比如拉丁美洲地区有６０００余个，其中大部分都是成立于８０年代之后，印度　大约有１２０００个“发展”非政府组织，菲律宾有近１８０００个环境非政府组织圆。随着冷战的终结，世界多极化的发　展更是为国际政府间组织与非政府组织之间提供了更多的合作机会。　由于非政府组织具备组织性、民间性、非营利性、自制性和公益性的特征，越来越多的非政府组织被联合国　视作“智库”或者授予“观察员”席位，这大大增强了非政府组织的话语权。与气候谈判平行举行的非政府组织　收稿臼期：２０１１—１１—２０　作者简介：刘雨宁（１９９０一】，女，东北大学本科生，从事行政管理学习与研究。　通讯作者：杜宝贵（１９７５一），男，东北大学教授，博士，从事科技管理与科技政策研究。　第２期　刘雨宁等：论非政府组织在世界气候谈判中的主要作用　・１７３・　会议，更是非政府组织在全球气候谈判中地位不断上升的有力证明。非政府组织在气候谈判中与主权国家的　互动斡旋，为全球治理模式从“国家主导型”到“政策主导型”的转变做出了贡献。　二、全球气候谈判进程的演变　１９７２年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国环境大会是联合国历史上首次就环境问题召开的国际会议，共有　来自１　１３个国家的代表和２５０个非政府组织的代表出席了这次会议。这次会议的重要成果是通过了联合国人　类环境会议宣言，并建立了专门的机构——联合国环境规划署来负责国际环境问题事务，这为后续开展国际　气候谈判做出了准备。具体说，联合国框架内的国际气候谈判总共分以下三个阶段。　（一）第一阶段：１　９９２年里约热内卢峰会　如果说斯德哥尔摩会议仅仅为全球气候谈判打下了铺垫，那么１９９２年的里约热内卢会议才真正为这场就　气候问题展开的政治博弈拉开了帷幕。此次会议共有１７０个国家代表，１００多位国家或政府首脑参加。“联合国　气候变化框架公约”在里约峰会上正式签字，并在两年后生效＿３＿。“联合国气候变化框架公约”正如其名称所言，　它仅仅是国际社会在气候问题上展开合作的一个框架，它的粗糙是先天性的。公约要求各缔约方国家采取有　力措施和公共政策控制全球变暖问题，但是对具体应该采取的措施和政策并没有量化规定，对控制温室气体　排放的各项指标都含糊其辞，并且缺乏有力可行的法律规范约束。但令人可喜的是，它把气候变暖问题提到了　政策议程上来，并为后来“京都议定书”的制定提供了依据。这次会议共有１４００多个非政府组织参与，非政府　组织为里约会议做出的一个重要贡献就是由著名非政府组织“世界自然保护联盟”（ⅢｃＮ）在１９８０年提出的　“可持续发展”思想被作为环境保护的核心理念写人了“联合国气候变化框架公约”中　（二）第二阶段：“京都议定书”谈判阶段　根据“联合国气候变化框架公约”所达成的共识，第三届缔约方大会于１９９７年在日本京都举行，并于１２月　１１日通过了“京都议定书”，第一次为全球变暖问题提供了切实可行的法律依据和明确量化的温室气体排放规　格。“京都议定书”建立了发达国家联合履行的排放交易制度，以及鼓励在发达国家和发展中国家之间建立联　合削减工程的清洁发展机Ｎ　Ｅ．１。但是，在量化温室气体的削减量和排放期限上，缔约国各方面分歧严重，不愿意　批准“京都议定书”，导致谈判止步不前。针对这一轮气候谈判所要解决的核心问题，国际非政府组织联盟“气　候行动联盟”（简称ＣＡＮ）把世界各地的环境组织的诉求整合在一起，并明确了自身的立场以及发达国家应当承　担减排责任。具体来说，到２００５年发达国家温室气体排放应比１９９０年减少２０％。发：　国家只有独立完成减排　指标才能真正有效地减少温室气体的排放，对谈判中所承诺的条款要设定更严格的审查监督程序阁。　由于各国在温室气体排放量的问题上一直含糊其辞，谈判过程一直进展缓慢。“京都议定书”于１９９８年３　月开始签署，到２００５年正式开始生效，共有１５６个国家签署了“京都议定书”，而此时离议定书诞生已有八年，　离第一承诺期到期仅剩七年时间。　（三）第三阶段：后“京都议定书”阶段　根据“京都议定书”的规定，第一承诺期到２０１２年结束，为了达到第一阶段的承诺，全球进入了气候谈判的　后“京都议定书”阶段。后京都议定书的阶段以“共同但有区别的责任”原则为指导，维护“联合国气候变化框架　公约”和“京都议定书”的基本框架。添补第一承诺期与第二承诺期的制度与法律空白，明确发达国家和发展中　国家所要承担的减排责任，是后“京都议定书”阶段主要的谈判议题。从２００７年的巴厘岛会议到２０１１年德班　会议，各国意见仍旧达不到预期的共识，谈判过程仍不明朗。从总体来看，国际气候谈判主要对两个议题有争　议：一是是否要将“双轨制”并轨，巴厘岛行动计划确定了将温升控制在两摄氏度以内的全球长期目标，但要求　必须分开谈判长期目标和中期目标，发达国家承担全球经济范围的绝对减排指标。美国作为全球最大的经济　体，拒绝明确自己的中期减排目标，但美国坚持要求发展中大国参与减排，反对双轨谈判，认为发展中大国单　位ＧＤＰ增长的温室气体排放量要比发达国家多得多，过分限制发达国家的温室气体排放量会导致经济上的低　效率，进而对全球经济造成连带效应。而发展中国家认为，双轨制谈判体现了共同但：有区别的责任原则，“京都　议定书”规定发达国家率先减排，提供资金技术，帮助发展中国家适应和减缓气候变化。二是关于资金和技术　・１７４・　沈阳农业大学学报（社会科学版）　第１４卷　转移问题。在这方面，“发展中国家坚持，从２０１３年到２０２０年，资金来源每年应大幅度上升，直至２０２０年时达　到１０００亿美元，快速启动资金则到２０１２年底截止，而不能存在时间缺口和间隔”［６１。而发达国家声称先进低碳　技术由私营企业自己掌握，以保护知识产权为由，无法强制企业公开其技术。这些因素限制了发达国家履行其　相关义务。时至今日，大多数国家没有达到第一承诺期所要达到的要求，是否要将第一承诺期延期仍悬而未决。　三、非政府组织在国际气候谈判中的作用　由于全球治理的观念不断演进，越来越多的非政府组织有机会参与到国际事务中来。随着越来越多的全　球问题进入公众视线，人们开始意识到国家主体与官方组织不是有效解决这些公共事务的唯一途径。所以，出　现以公民社会与官方组织为基础的新的治理模式。与旧的“管理模式”相比，新的“治理模式”不再是仅仅是规　定“准则”或是制定“要求”，而是更强调与公民的互动以此来整合各种社会资源。非政府组织具有灵活、独立的　特点，可以及时反映民众诉求，有力地推动了全球环境治理模式的有效性和公正性。另外，解决环境问题需要　大量的环境专业知识，这也是那些擅长斡旋和谈判的政治家们所不具备的，这也为环境非政府组织在国际舞　台上提供了一席之地。非政府组织在国际气候谈判中的作用主要集中在以下几个方面。　（一）非政府组织具有群体性，有助于提高公众的环保意识，用公民的群体意志间接影响政府间的决策　“目前国际生态环境的治理主要依靠国际组织、国家和社会，要从根本上解决国际环境问题，归根结底是需　要依靠全世界每一个公民”ｌ　７】。“环保非政府组织都秉承这样的一个理念，根本上杜绝环境灾害的根本途径在于　个人本身。提高人类的环保意识，促进民众生活方式和观念向低碳环保方向改变，使人类正确认识并处理人与　自然的关系，才是解决环境问题之道”嘲。国际非政府组织最常见的角色是通过出版免费读物，举行环保论坛，　通过网络、公益广告等方式向公众宣传环保的重要性，提高公众的环保意识。正如世界自然基金会（ｗｗＦ）的创　立者Ｐｅｔｅｒ　Ｓｃｏｆ所说的那样，“如果我们要拯救我们的地球，自然保护者最重要的工作是教育”。以世界自然基　金会（ＷＷＦ）为例，他们在１９９６年创立了教育与能力建设项目。该项目通过与中国教育部、国家环保总局、国家　林业局等政府部门，高等学校学术科研机构，社区，宗教团体以及地方相关ＮＧＯ合作，成功地将可持续发展教　育的理念、内容和方式方法引入中国的正规教育和社区可持续发展教育领域，旨在教育青少年了解中国现今　的环境现状，掌握为了未来可持续发展所必需的知识和技能，并具备进行积极的社会变革所需的价值观、行为　和生活方式，从而“建设一个认知人类尊严的人道的、平等的、和关怀的和谐社会１９］。　（二）非政府组织由具有专业知识的有识之士组成，为环保领域提供专业支持，从而间接影响环境决策　制定环境政策需要大量的专业知识，对未来的气候趋势有清晰的认识。在这一点上，非政府组织吸纳了大　量专业的专家学者，从而具备了政府决策者们不具备的专业知识。当决策者求教于环境非政府组织帮助其弄　清政策方案的性质以及各种备选政策方案的可能影响时，环境非政府就可以借此机会改变决策者对环境问题　的认知度，非政府组织将这视作一种力量来加以运用来达到自身的组织目标，为其自身提供了以合法身份和　进入谈判之中的机会。例如，在２００９年哥本哈根气候大会上，非政府组织团体提交了一份事先拟定好的建议　案。目的在于提出相关的信息和政策建议，以影响国际环境议程，而环境非政府组织在谈判前预先起草协议或　参与起草协议是影响全球气候谈判的有效方法。　（三）非政府组织具有独立性、灵活性。在各国间的环保问题谈判中起到桥梁沟通作用　各国的价值观不同，制度有差异、信仰有别，很难就环保问题很融洽地达成共识和很好地解决环保问题。　而非政府组织特殊身份在各国政府正式谈判之前可以民间非政府方式的沟通搭桥，运用各种方式扩大自己的　影响力，间接影响决策议程。非政府组织参与全球气候谈判的方式主要有以下几种。一是通过游说政府的方　式，在谈判目标制定后，非政府组织活动的重点之一就是游说政府官员与谈判代表，并对他们施加影响。以“气　候行动联盟”（ＣＡＮ）为例，在２０１０年坎昆气候谈判中，为了提高谈判的针对性和效率，ＣＡＮ按地区分成了１４　个工作组，每个工作组根据不同的地区特点制定了不同工作策略。如欧洲工作组认为对欧盟来说在坎昆谈判　中最迫切的任务是坚守住“京都议定书”与发展中国家合作以推动节能减排方案在坎昆顺利出台。因此，在　２０１０年春，ＣＡＮ就开始针对这一诉求与欧盟相关代表密切沟通，并帮助欧盟在坎昆会议上联合发展中国家，显　第２期　刘雨宁等：论非政府组织在世界气候谈判中的主要作用　・１７５・　然，坎昆谈判的最终结果与欧盟以及众多发展中国家的努力是分不开的。二是为了扩：犬影响力，非政府组织常　用的策略是尽可能吸引公众舆论的注意力，以此对谈判双方施加压力。ＣＡＮ在气候谈判大会期间设立了“化石　奖”颁发给前一天在谈判过程中最顽固又不合作的国家。此外，ＣＡＮ在气候谈判每日发行免费的日报，实时公　开谈判细节，增加谈判的透明度。ＣＡＮ还组织了大量的游行来吸引媒体的注意力，制造舆论氛围同时也给谈判　各方造成了许多无形的压力。　不可否认的是，无论是在气候谈判过程中还是气候大会之外，环境非政府组织的确在全球治理气候问题　上起到了一定的作用。它正在逐渐改变过去仅仅由国家为主导的全球治理模式。但是非政府组织也有它自身　的局限性。例如内部扁平式的管理体制容易造成组织内部意见不统一而导致活动运作的不集中、各自为政的　状况。资金来源的单一性和不稳定性也会影响到非政府组织发挥作用。此外，各国非政府组织之间还未建立起　良好的沟通机制，不能及时整合自身资源。如何解决自身缺陷，发挥更大的作用，这是国际非政府组织亟待解　决的问题　参考文献　［１］徐步华，叶江．浅析非政府组织在应对全球环境和气候变化问题中的作用『Ｊ１．上海行政学院学报，２０１　１，（１）：７９—８８．　【２】张贽．全球环境治理中非政府组织的作用　甘肃农业，２００６，（１）：１６１．　［３】编辑部．从里约热内卢到哥本哈根【ＪＪ．资源再生，２００９，（１２）：１０．　ｆ４】杜志华，杜【５唐５】群．气候变化的国际法发展：从温室效应理论到《联合国气候变化框架公约》［Ｊ】．现代法学，２００３，（３）：１４５－１４９　虹．非政府环保组织与联合国气候谈判　教学与研究，２０１　１，（９）：６６－７２．　［６】李昌晶，林明彻，杨富强．德班气候变化谈判预期［ＪＪ．世界环境，２０１　１，（６）：２０—２２．　【７】从霞．环境非政府组织的作用和地位【Ｄ】．青岛：青岛大学，２００５：２７．　【８］叶士春．试论国际环境非政府组织的作用【Ｄ］．北京：外交学院，２００８：１６．　Ｔｈｅ　Ｍａｊｏｒ　Ｒｏｌｅ　ＮＧｏ　Ｐｌａｙｓ　ｉｎ　Ｗｏｒｌｄ　Ｃｌｉｍａｔｅ　Ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎ　ＬＩＵ　Ｙｕ—ｎｉｎｇ，ＤＵ　Ｂａｏ－ｇｕｉ　（Ｆａｃｕｌｔｙ　ｏｆ　Ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ　ａｎｄ　Ｌａｗ，Ｄｏ，　ｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈｅｎｙａｎｇ　１　１０８　１９，Ｌｉｏｏｎｉｎｇ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ．Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｓ　ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇ　ｇｌｏｂａｌ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｎｔｅｒ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｖｉｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｃｏｎｃｅｐｔ　ｏｆ　ｇｌｏｂａｌ　ｈａｒｎｅｓｓ　ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｌｙ　ｅｖｏｌｖｅ，ｍｏｒｅ　ａｎｄ　ｍｏｒｅ　ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ　（ＮＧＯ　ｆｏｒ　ｓｈｏｒｔ）ａｒｅ　ｂｅｇｉｎｎｉｎｇ　ｔｏ　ｈａｖｅ　ｃｈａｎｃｅｓ　ｔｏ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｅ　ｉｎ　ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　ａｆｆａｉｒｓ．Ｓｕｃｈ　ＮＧＯｓ　ｐｌａｙ　ａ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ｇｕｉｄｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｗｏｒｌｄ　ｃｌｉｍａｔｅ　ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｖｉｄｅ　ｎｅｗ　ｐｏｌｉｃｙ—ｍａｋｉｎｇ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ｆｏｒ　ｓｏｌｕｔｉｏｎ　ｔｏ　ｇｌｏｂａｌ　ｗａｒｍｉｎｇ．Ｔｈｅ　ｒｏｌｅ　ＮＧＯｓ　ｐｌａｙ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｗｏｒｌｄ　ｃｌｉｍａｔｅ　ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ　ｉｓ　ａｎａｌｙｚｅｄ　ｂｙ　ｄｉｓｃｕｓｓｉｎｇ　ｔｈｅ　ＮＧＯｓ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｃｏｕｒｓｅ　ａｎｄ　ｒｅｖｉｅｗｉｎｇ　ｔｈｅ　ｅｖｏｌｕｔｉｏｎａｌ　ｃｏｕｒｓｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｗｏｒｌｄ　ｃｌｉｍａｔｅ　ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｎｏｎ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｃｌｉｍａｔｉｃ　ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎ；ｇｌｏｂａｌ　ｈａｒｎｅｓｓ　【责任编辑于洪飞】