公共政策公平性

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对“公共政策”这一概念的定义，戴维•伊斯顿在 1951年出版的 〈〈政治体系——政治学状况研究》一书中将其界定为“对一个社会进 行的权威性价值分配”。由此可见，公共政策的核心和灵魂是公共政 策的价值取向。它也是我们正确理解和执行公共政策的切入点。“政 策主体同政策客体的关系更重要的是一种价值关系，政策选择本身就 是一种价值选择”，即任何一种公共政策的制定与出台，都必然包含 了政策主体依据特定标准来进行的价值选择。因此，公共政策的价值 取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表 现为公平、效率、民主、秩序等。而阿尔蒙德所认为，政策价值的形 成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。本文 将从利益表达一一利益综合一一利益认定这一过程的三个阶段来讨论 公共政策公平性过程中政策主体（即政策制定者）与政策客体（即公 众）的关系及价值的选择。

一、利益表达阶段

（一）政策主体

首先，政策制定主体是执行权力的拥有者。要做出有效的利益选择判 断，需要充分了解民情民意，需要根据社会国家的现行状况来确定公 共利益的选择。因此，在利益表达阶段，政策主体的角色是有效的利 益表达途径的提供者，提供可行的运行环境来保障公共利益表达的有 效性。可行的环境包括相关的制度和沟通平台及监督。

1.可行的制度即公民参与制度化。它包含两层含义：其一是把政策参 与的合理要求以合法的、公民认同的法律规范确定下来；其二是通过 政治社会化把公民的政策参与行动纳入规范的、合法的轨道。我国政 府提出的和谐社会，从政策的制定上来说，就是让各个社会阶层有各 白的渠道来参与影响公共政策的制定。我国实行民族区域白治制度、 村民白治制度、社会听证制度、行政公开制度等都是富有地方特色的 公民参与公共政策制定的形式。政策参与制度化的结果就是形成合法 的、有序的、合理的政策参与秩序。公民的政策参与必须而且能够在 制度规范规定的范围内实

现。因此，创建科学合理的政策参与制度规 范是公民政策参与制度化的前提。这就必须把我国迅速发展起来的公 民政策参与纳入制度化的轨道，使公民的政策参与经常化和秩序化， 最终形成公民依法参与公共政策过程。

2.电子政务，网上政府的发展，建立了联络政府、民众及其他机构的 信息沟通平台。推进了公众政策参与的社会化。能够推动政策参与制 度和规范成为公民的一种内在价值认知，成为公民政策参与潜移默化 的行动准则和行为模式，从而使公民政策参与由一种外在的强制转化 为内在的心理需求。

（二）政策客体

政策客体即公众。公共政策作为社会利益的调节器，是公众的政策， 既代表多数人的利益，也应代表少数人的利益，但决不是特殊阶层或 少数拥有权力的个人利益的实现工具。为了使得政策的制定能够满足 大多数人的利益，公众需要有效地参与利益表达。

为了进一步拓宽公共政策制定中公民利益表达的渠道，政策主体可以 完善已有的公民接待日制度、市长公开电话制度、基层意见调研等比 较有效的渠道，针对其中出现的一些形式注意现象要通过有效的制度 安排加以排除；此外，利益表达主体还可借助报纸、电视、互联网等 大众传媒工具来表达本利益集团对于某些政策的主张，或者透过这些 传媒向社会公众灌输有倾向的观点，以形成广泛的舆论压力来影响相 关政策的制定。

网络平台有效地解决了政策客体信息的不对称问题。任何一项公共政 策的出台都在网络平台上能够事先公示，以增强群众与政府之间的互 动，让公众有充分的知情权。这样公众能够更好地听取意见与建议， 减少信息不对称，增进信息的共通共享，及时弥补政策原本的某些缺 陷，从而提高政策宣传和传达的效果。

由此可见，政策主体与客体的相互作用，为公共政策出台的公平性奠 定基础。

二、 利益综合阶段

通过利益表达阶段对公众分散的利益信息的采集，政策主体在利益综 合阶段开始进行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政 策公平与效率价值取向博弈分析的。

对于国家来说，重视的首先是经济发展问题。因此政策主往往会做出 政策做到效率最大化。通过利益的表达，有学者提出，严重的收入集 中化往往阻碍了公众对于发展的参与，进而妨碍了经济的健康发展。 还有学者提出我国目前的再分配机制问题也很多，比如公正性的再分 配还其本上是个空白。由于再分配机制不健全，因此初次分配中不平 等日益扩大的势头得不到有效遏制，特别是我国城乡分割二元结构也 体现在再分配机制上。这些学者既作为专家又作为政策客体，都强调 了政府行为的不规范操作和收入分配措施不力是收入差距扩大的主要 因素。使得作为政策主体的政府有很大空间采取合理措施来防止收入 差距继续扩大，因此，政策主体 ------------------------------------------ 政府作为国家核心的公共权力机

构，承担着对社会价值进行权威性分配的活动，这种分配活动必须借 助于公共政策，依据公平价值标准和准则进行。从我国当前的实际情 况看，重点就在公平。要弥补这些诸多的不公平，根本的途径在于政 策主体的公共政策中的取向。因此，我国政府公共政策的制定中已经 将注重公平、强调公平作为优先考虑。

三、 利益决定阶段

党的十七大做出的决策，是根据国家现状采取的政策选择。目前从国 际上判断收入差距的基尼系数来看，国家统计局公布的数字表明我国 2007年的基尼系数已超过0.48，超过国际公认的警戒线0.4。因此, 十七大报告重点提出了 “公平”的原则。在报告中，首次提出“创造 条件让更多群众拥有财产性收入”，首次提出“在初次收入分配中也 要实现公平与效率的统一”，首次提出“教育公平是社会公平的重要 基础”。

四、结语

一个和谐的社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解 决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。

利益表达是公 共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的 认定和保证政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需 要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加 以完善，才能保证公众的利益诉求得以广彳之表达，确保公共政策公平 公正。

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