导致欧美政党权力结构变迁的因素及相关争论_李路曲

Sept.2006

AQuarterly,No.3

【当代世界政治经济与社会主义】

导致欧美政党权力结构变迁的因素及相关争论

李路曲

(华东学院　政治与公共管理学院　上海　200042)

【摘要】本文从分析欧美政党内部三个组成部分即党的、基层组织和党的公职部分之间的权力关系

入手,对导致这种变化的相关因素进行了较系统的论述,同时,还分析了当代欧美政党内部权力转移的趋势尤其是基层组织是否边缘化的问题。

【关键词】党的基层组织;党的;党的公职部分;权力转移【作者简介】李路曲,华东学院政治与公共管理学院教授,主要研究政治民主与政治发展。【中图分类号】D1;D61【文献标识码】A【文章编号】1001—5574(2006)03—0054—06

一、政党内部权力的转移和原因

从19世纪到21世纪初,欧美各国政党发生了很大的变化,从组织形式上来看,大体经历了精英型、群众型、全方位型到卡特尔型的转变;从党内的权力结构来看,即从党的基层组织、党的和党的公职部分这三个组成部分之间的权力转移或分配来看,也发生了很大的变化,其变化趋势是:党的尤其是党的基层组织不断边缘化,党的公职部分取得了支配地位。

欧美政党的组织形式和权力结构的变迁具有相当的普遍性。尽管每个政党都有自己的个性,它们所处的环境也有一定的差异,但在政治发展的一定阶段上,它们也有着明显的共同特征。最初,它们都经历了由政治阶层内一个很小的政治集团进行决策的时期,据此我们概括出各国都存在过一种精英型的政党。此后,在有相似性的环境中,民主化的进程和影响促进了各国的群众型政党的产生和发展。再后来,一些学者发现,许多政党在20世纪60年代都在转向一种新的运作模式。在这种模式中,党的公职部分和党的基层组织之间的实质性的矛盾在发生变化,出现了全方位类型的政党,这种现象具有相当的共性和普遍性。在近十几年的发展中,政党内部权力转移已经使我们明显地看到,党的公职部分的优势地位得到了确立,出现了卡特尔型政党。·54·在精英型政党中,政党的公职部分在党内明显居于统治地位,这是因为政党是以公职部分为中心形成的,基层组织和的还没有完全成形。在群众型政党中,党的基层组织和共同居于主导地位,其鼎盛时期更多的是党的处于统治地位;与这两种类型不同,全方位政党的本质是党内这三个组成部分之间的关系是相互冲突的,矛盾的焦点集中在党的。在这一阶段,党是基层控制党的公职部分的代理人,还是作为公职部分的代理人以指导或支持基层组织,是不清楚的。而在卡特尔型政党中,党的公职部分已经明显处于优势地位。

导致这种变化的原因可能有很多,其根本原因则可以追溯于政党所处的社会政治环境的变化,直接原因通常是党内政治的变化。有时这些变化会给政党带来新的压力和挑战,另一些时候则可能提供新的发展机会。不过,在任何情况下,它们都会改变党内的资源分配并刺激党组织本身,迫使其进行调整,以适应这些挑战,并因此而改变了其中各部分之间的互动模式和相互关系。

与选举相关的环境变化和选举本身的变化对政党的影响,近几十年来一直受到学者们的关注。实际上,随着工业化和社会变迁而日益扩展的公民权一直是被用来解释政党变迁的重要因素。在欧洲,现代政党之所以要拥有一个正式和庞大的组织,通常被归因于选举权的扩展,僚机构之所以必要,是因为需要把数以十万计而不是小数目的选民组织起来并与之进行交流,而且,群众性组织有助于政党对选民和资源的吸纳,这些都是与选举权的扩展或选举的变化相关的。在选举法上的其他变化,比如选举规则的修改,包括选民门槛的降低和选区的增大,允许或不允许党内进行竞选和有选择的投票等,都可能导致

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党内权力关系和组织关系发生变化。在某些情况下,、政党法或其他相关法律甚至会直接导致政党的变化,例如,对政党的公共补贴的变化会在很大程度上改变政党的结构和党内关系。

导致政党变化的另一个直接的环境因素是传媒的变化,这是政党所必须使用的一种资源。为了适应传媒的变化,政党自身必须作出调整。在过去,政党对某些出版业的介入甚至控制使政党的领导层可以与众多的追随者进行直接的交流,这使党的领导层可以在相当程度上摆脱的出版者的政治批评和影响;政党办出版业自然也加强了出版者在党内的重要性,因为要传播领袖的声音,就必须使出版者与党的领袖保持密切的联系,或者成为党的领导层中的一员。同时,由于它是政党的专门的工具和组织,所以这实际上是强化了僚和群众成员的地位,而不是公职部分的地位。然而,广播尤其是电视中心地位的确立改变了这一状况。电视允许党的领导人尤其是那些担任公职的人进行演播,他们的演播已经被看成是与公众进行直接交流的最有个性和吸引力的有价值的政治新闻。在欧美,政党不可能也没有必要对传媒进行直接的参与或控制,加之这种新的交流方式还导致服务于党的公职部分的专家职业化,这些都推动政党内部的权力配置发生向公职部分的转移。

公共补贴的产生和增加是改变政党内部权力关系的另一种环境因素。在提供公共补贴之前,许多政党的财政几乎完全来自于党费和捐赠,提供者借此购买影响或向上升迁的通道,而失去这一财政来源会给政党官僚以及政党的运转带来灾难性的后果,因为这种支持提供了他们的竞选费用和薪水。国家补贴不但使政党减少了对外部利益集团的依赖,而且也减少了对自己的草根成员的依赖,这使党的群众性组织对党的其他部分的价值降低了,因而那

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些在党的群众性组织中控制党的办公系统的干部的地位和影响也下降了。

社会结构的变化是导致政党内部变化的根本因素。传统群众型政党是以特定或的社会结构为基础的,它是以阶级、宗教和种族等为组织边界的。这种结构的一个重要特点是不可逾越性,很难在它们之间进行交流,因而一个政党的建立并聚集其支持者的行动实际上不过是对已经存在的社会现实的明确化和强化。然而,由于传统的社会结构的消融和中产阶级的突起,由于受到日益扩大的高等教育和大众传媒、大众消费带来的文化趋同化的影响,传统的群众组织和政党的社会基础削弱了,政治意识也发生了变化。例如,由这些基础条件变化所导致的群众组织粘合力的削弱使党的意识形态不得不更为超脱和兼容化,而且也要求党的领导人具有这种兼容性。这一变化使党的领袖没有必要依靠党员群众,而要面向更为宽广的全社会支持者,即党的领袖不得不寻找和依靠一种更为安全的资源通道。

具体说来,高等教育的发展提高了大众的政治参与能力,信息的迅捷使政治表达更加通畅,福利的提高也使公民有了更多的闲暇时间,这些都使选民可以更多地直接参与政治决策而对政党组织的依赖大为减少,他们也越来越不愿意接受传统的群众型政党所赋予自己的普

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通党员的那种相对消极的角色。随着党员不再被动地追随党的领袖,那些地位根植于大量

党员和基层组织基础之上的党的的地位自然也就下降了。此外,随着党的组织结构的简化,过去那种与党的外围组织的联系也随之减弱,与此相反的是党的全民性认同和功能被开发出来并逐步增强,而这就意味着政党认同及其功能衰弱了。但是,由于政党的认同过去不仅是起到一种使党从挫折中重生的缓震器的作用,而且也是一种对其成员的一种回报,而这种变化使这两种功能都减弱了,因此这也就必然会削弱党的和基层组织的地位。

政党的卡特尔化是党的公职部分确立其优势地位的动力、路径和,它与国家的融和

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进一步推动了党的公职部分优势地位的确立。首先,政党对国家补贴依赖的日益增强,本

身就是一个不断促进其公职部分优势化和国家化的过程。其次,随着政治本身的日益职业化,随着各政党之间在组织结构上和意识形态上差别的褪色,以及对权力的共同分享,各主流政党的领导层有形成一种政治共同体的趋势。他们发现,与其他政党的同行达成妥协要比与本党的基层组织达成妥协更为容易。现实情况是,在一个政党内部的两个部分之间,只要有一个部分是公职部分,那么,它们之间的共同性就比较少;与此相反,不同政党的公职部分则有着较多的共同性。

二、关于党的基层组织地位是否削弱的争论

由于西方现代主流政党的公职部分已经在党内的权力和组织分配上掌握了绝对的优势,而党的其他部分正在退化,即不仅仅是党的在退化,处于从属地位,而且党的基层组织也在退化和边缘化。基层组织实体的退化使现在的卡特尔型政党变得像过去的精英型政党那样,很难区分党的领袖和议会党团以及之间的界限,同时在相当意义上可以说,党的领袖就是政党,而政党就是党的领袖[5]。例如,西欧各国政党的党员占全体选民的比例已经从20世纪80年代的10%降至90年代末的不到6%,这种下降的趋势尽管不是直线型的,但却是普遍的趋势。党的基层组织的衰退并不只是由选举方式的社会化或扩展所致,另外一个原因是,党的组织本身没有发展党员的积极性,尽管选民人数不断增加,但党员却没有随·56·之增加,尤其是近几年来甚至出现了党员绝对数量下降的记录,而且有的政党下降的数字是非常大的。

然而,也有与党的基层组织衰落的观点相悖的证据,即党员在党内享有的实际权利增加了。越来越多的政党已经开始向普通党员开放决策程序,党的领导人和候选人的选拔对普通党员更加开放。例如,为了使普通党员在这方面能够充分表达自己的意愿,各政党除了召开大会选举外,还都借助邮寄选票甚至互联网的方式选举自己的领袖和议员。因此,在党的基层组织的规模衰退的同时,党员的权利在增加,党内生活的民主化也非常明显,普通党员通向决策的通道更加畅通,而这在过去很大程度上是党的精英的。

党的基层组织是否有存在和保留的必要,其规模和作用到底应有多大,还需要作进一步的论证。现代政党的领导人为什么仍然设法保留基层组织,不愿意看到这股力量蒸发掉,现在仍有很多理由。例如,尽管国家的监督和补贴日益完善,但普通党员仍然继续向党提供相当数量的资金和人力上的支持,这是非常有价值的资源。党员通常也像过去一样把自己作为一个温暖的蓄水池,为政党提供人力资源并参与地方和非机构的管理活动,使党能

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在其中发挥影响。在这个意义上,党员继续提供了一种重要的联系机制,以使党能够保持

与议会和之外的世界的联系。然而另一方面,基层组织的这些作用是否是不可或缺的?有人就认为,这些作用完全是可以替代甚至是可有可无的。假如内的其他政党愿意在立法和决策方面进行必要的合作,那么,来自于党员的党的收入就会逐渐地被增加了的公共补贴所替代。并且,党员对选举的贡献越来越少这一点也正在得到证明,选举本身越来越受到党的领导集团的控制并由其直接进行操作。这样,当“蓄水池”正在逐渐变成无足轻重时,就完全可以解释为什么处于发展前沿的政党不注重构建和扩展基层组织,而只是聚焦于构建自己的“全国性”框架了。

而对于某些政党仍然觉得有必要加强基层组织这一观念,可部分地认为是对历史遗产和传统模式的继承,是一种观念和制度上的惯性。尽管一代又一代领导人对党的组织及其运作方式进行了改革和创新,但是从整个发展进程来看,政党的连续性和继承性以及改革的局限性仍然是主流。具体来说,如果一个政党已经有了自己的基层组织,那么要想轻易地取消它是不可能的。尽管政党学者已经不再以党员的数量来评价党的组织了,但是一个政党应由众多的党员构成这种价值取向仍然主导着人们的思维,很难想象一个没有多少党员的政党是一个强大的和能够有效执政的政党。此外,作为过去遗产的一部分,现在党员的数量对党的领导的合法性及党的形象仍然有着重大的影响。例如,在瑞典,“党似乎想要保持一种群众型政党的形象,用这种群众性的积极的一面来证明党是一个有能力的政治表达管道”[7]。英国的工党也是一个极力保持自己群众性的一个重要例子,尤其是它在推举布莱尔成为党的领袖时所表现出的对党的附属工会和基层组织的尊重,充分证明了这一点。现实情况是,各党都通过保持党的基层组织,实际上是保持少量的党员来体现党的实体的存在,而并不是要像过去那样保持众多的党员群众。这样做的政党,通常也是那些经过长时期发展而有着较浓厚传统的政党。在这些政党中,群众型政党这种模式构成的遗产仍然在当代党的组织方式和合法性意识中占有重要的地位。对于西欧有着长期历史的政党来说,党的公职部分不可能回避党的基层组织或群众性,而且,无论对于领导层来说这是多么麻烦,它们都是党的传统的一部分。而新建立的政党则不然,尤其是在新转型的民主下建立的政党不可能全力地去发展

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党的基层组织。

既然这种历史遗产是难以摆脱的,那么,党的公职部分是如何成功地建立起自己的优势地位的呢?实现这种权力转移的一种路径是,党的领导层逐步把基层组织边缘化。然而,由于这样的战略或路径可能会使党的领导层的合法性下降,甚至可能会带来严重的后果,以至于远远大于党的领导层从简化党的组织中得到的自主性,所以,可供选择的战略或路径往往是一种在表面上加强基层组织的策略,使党员的身份变得对选民有很大的吸引力,然而实际上却是来自于基层组织的真正的挑战。

这种战略或路径一般可能会沿着两种具体的路径发展。第一种路径是,通过实行党内民主来从表面上加强基层组织的发言权。通过实行党内民主,普通党员获得了选择党的候选人和党的领袖及批准和纲领的正式的表达管道。这样一来,党员等同于党的选民,这实际上意味着党的领导层在获得一种稳定的群众授权方式的同时,也瓦解了党的一般干部和基层组织的地位,以至于削弱了党的干部挑战党的领导层的能力和基层组织的制度化水平。普通党员可以通过民主方式来顺畅地表达政治意愿而使他们不必再依赖过去的那种激烈斗争的表达方式,因而对基层组织的依赖也就减少了。党的民主化的意义在于,由于基层组织和普通党员一直是党内最具有战斗性的层面,而党的公职部分总是对于各种批评最为敏感或难以应对,所以,通过把选举参与扩大至普通党员和支持者,党的领导集团可以有效地削弱或缓和对它的批评。这些都是在扩大党内民主的名义下实现的,其实质是党的基层组织制度化水平的降低以及党员的原子化使它们更加屈服于党的领导集团,更愿意赞同党的决议。由此,党的基层组织不得不承认公职部分的。

第二条具体的路径虽然不具有普遍意义,但也是存在的,并且是现代政党发展的一种有意义的实践。它是指某些政党在演变过程中出现了一种较为明确而有效的“劳动分工”,分工的一面是党的公职部分,一面是党的基层组织,这两个层面上相对分离的关系了从基层组织中挑选候选人来竞争全国性职位。一方面,党的基层组织基本上是在地方层面上活动,享有对党的地方、纲领和战略的绝对控制权,在自己的地盘上指导追随者;另一方面,党的公职部分控制着党的或党的全国性活动,对党的全国性、纲领和战略进行决策和控制,不受基层组织的束缚。在这种分层安排中,党的基层组织得以繁荣、但是它最终只是停留在基层,只是通过对党的一部分的控制来与党的公职部分保持着有限的联系,其影响是在地方层面上最大化而在全国层面上最小化。

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结　　论

政党的卡特尔化是导致公众疏离政治和政党的最重要的原因。在这一过程中,由于党的领导层或公职部分越来越于他们的基层组织和追随者,加之他们越来越多地参与国家事

务和形成自己的圈子和忙于自己的事务,从而使党的传统的支持者感到不满,因而不可避免地疏离于党的领导层,最终还会导致疏离政治。同时,由于党的公职部分享有并主导着政党的运作,使用国家补贴,雇用专职人员,利用赞助和自己的政治权威等资源,加强自己的地位,从而使政党在整体上被看成是集团;与此相伴的是党的基层组织的减少和弱化,以及各政党为了保存自己的组织和力量而或多或少地融入国家,因而降低了自己在公众·58·心目中的合法性。

尽管政党内部的权力结构发生了变化,党员的数量大大减少,但并不能据此推断政党的地位和作用也大大下降了,政党形态的改变是适应环境变化的需要,从一定角度看,政党的卡特尔化使政党牢牢控制住了国家政权,而非组织由于自身的单一化,所以很难掌握政权,尽管它们可能推翻一个政权。

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(责任编辑:黄登学)

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