互联网治理挑战及对策探析

来源：保捱科技网

网络舆情治理

互联网的迅速发展给社会带来了各种发展机遇，也带来了新挑战。步入新时代，互联网在理政方面的重要作用日益凸显，网络理政水平日益提高，同时由于移动互联的迅速普及、自媒体时代的飞速到来，以及科技升级迭代的加速，互联网治理与网络理政的环境越发复杂起来。如何回应网络舆情、有效进行舆情治理就是功课之一。总曾指出，过好互联网这一关，必须能管互联网，会管互联网，用好互联网。这不仅是对工作者的要求，也是对网络社会研究者、网络舆情工作者以及社会治理工作者的要求。本期专题关注互联网舆情治理，分别从三个不同角度进行论述。网络舆情研究与治理任重道远，期待更多专家学者就此主题发表真知灼见。

互联网治理挑战及对策探析

王传宝滕瀚*

【摘要】互联网治理作为社会治理的重要组成部分，越来越成为人们关注的焦

点。本文首先厘清何谓互联网治理，进而呈现互联网给国家治理带来的三个新挑战，即消解网络引导力、成为意识形态斗争主战场、网络空间安全面临新威胁；并进一步对互联网治理存在的问题进行了深入探讨。最后提出从探索互联网正面引导方式、多方共治与监管一体化相结合、完善互联网治理法律法规体系三个方面入手，优化互联网治理的路径，建立网络综合治理体系，共同营造清朗的网络空间，为建设网络强国、智慧社会提供有力支撑。

【关键词】互联网治理引导治理机制网络安全

王传宝，国防大学政治学院教授；滕瀚，国防大学军事文化学院新闻传播学博士研究生。

总在党的十九大报告中提出：“高度重视传播手段建设和创新，提高新闻传播力、引导力、影响力、公信力。加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”

截至2017年6月，中国网民规模达7.51亿。半年共计新增网民1992万人。互联网普及率为54.3%，较2016年底提升了1.1个百分点，手机网民规模达7.24亿，较2016年底增加2830万人。网络的出现让中国在经济、政治、社会等多方面都发生了深刻的变化。随着互联网的进一步普及，如何应对其对社会发展和社会治理所带来的挑战，如何落实党的十九大报告中关于互联网治理的指示精神，成为摆在、社会团体、企业和个人面前共同的课题。

包括普通网民，实际上也就是互联网使用过程中的所有参与者。从治理内容来看，互联网的治理不止是技术层面上的网络标准制定和网络资源分配，还包含用户行为的规范和矛盾争端的解决。

但是，在对互联网治理概念的界定中，我们不难发现，这种定义过于重视对网络标准和网络资源分配的界定，虽然提及了网民行为规范和争端解决，但较为模糊。实际上，就国家层面而言，互联网的治理工作更多是网络安全问题和互联网规则制度的建立，因此，笔者认同，在国家层面的互联网治理应该定义为：以为主导，在服务运营商等私人企业部门和全体网民的共同配合下，对互联网技术标准、网络资源的分配进行界定，以及制定互联网运维和对网络安全事件应对的行为。一、互联网治理的概念界定

二、互联网对国家治理的挑战

何谓互联网治理？2005年，信息社会世界峰会（WSIS）的工作组将其界定为“、私营部门和民间团体各司其职,形成并应用一致的原则、规范、规则、决策程序与规划来影响互联网的使用与演进”。学界对其概念的界定较为类似，比较有代表性的学者汉斯·克莱因将其界定为：互联网治理指的是由互联网协议联系在一起的网络拥有者、运营商、开发商以及网民，通过集体决策方式，就网络技术标准、网络资源分配、网络用户行为规范，制定、规则及争端解决程序。

需要指出的是，根据国际互联网组织和学者对互联网治理的界定，互联网治理是一个“过程”，这一过程涉及到规则制定、执行、争端解决等多个方面。从治理主体来看，两个定义都认为，互联网治理的主体呈现“多元主体”的特点，即互联网治理主体既包括与互联网相关的国际组织和主权国家、也包括服务商、开发商等私营部门，还

互联网的出现给整个国家和社会都带来了巨大改变，利用互联网给社会公众提供更为优质的公共服务，并利用微博、微信等新媒体渠道与公众进行“零距离”交流，让政务更加公开透明；以百度、腾讯、阿里巴巴为代表的互联网企业正在深刻改变中国的经济结构，影响人们的生活；就个人而言，人们的信息获取、沟通联系、消费娱乐等都与互联网密不可分。然而，不容忽视的是，互联网在给人们生活带来巨大便利的同时，也带来了许多社会问题，使国家治理面临着许多新的挑战。

（一）消解网络引导力

何谓网络引导力？在这里我们引入

加拿大学者詹姆斯·泰勒构建的“共同定向”的理论加以理解。在一个社会团体中，人们结成社会组织或者社会群体的方式，往往是

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通过“A-B-X三位一体”的形式，这里，A和B各代表一个人，X代表A和B共同关注的社会事件，如果要想让A和B对X达成共识，应该遵循以下几点：首先，对X这一事件的处理方式方法达成共识；其次，对X这一事件的探讨应该在允许意见进行讨论和碰撞的公共领域内发生。引导力，就是在A和B对X这一事件达成共识的过程中发挥作用，是左右A和B想法观点最终形成的重要因素。

虽然引导力并不像法律或者行政命令那样具有强制性，但作为社会上一种强大的力量，它不仅是特定时间、一定范围内的代表，甚至在某种情况下还可以转变成实践行为，也称为“行为”，对社会产生较为深刻的影响。因此，作为国家治理主角的掌握的话语权，对进行积极健康的引导显得尤为必要。

从全球范围来看，互联网对网络引导力的消解主要体现在网络霸权上。最为突出的代表是美国，它凭借在互联网上的信息优势、资源优势、管理优势，可以对国际互联网进行操作和管控，从而实现对信息流向、信息内容、信息渠道的掌握。据统计，世界上对互联网主目录管理起决定性作用的13台根服务器中，有10台就位于美国，足可见美国互联网霸权的先天优势，这种霸权，无疑消解了各国的“网络主权”。虽然网络自由主义派认为，互联网本身就是无国界的，但实际上，主权国家对互联网的治理是必不可少的，网络“无国界”并不代表网络是不法之地。

就国内层面来看，互联网对引导力的消解作用更为明显，随着自媒体时代的到来，与民间的两个场容易呈现出更为明显的相悖乃至撕裂状态的特征。在互联网时代到来之前，广大受众获取信息主要依靠大众传媒，社会的形成也就基于这些信息源。互联网时代的到来，信息的发

布和流转更为自由开放，每个人都可以表达自己的观点，更为重要的是，与严肃的官方话语形成鲜明的对比，互联网上的民间话语更乐于为广大民众所接受，因此，互联网的观点意见成为了一支独特的力量，且在多数情况下，它与的官方话语体系存在较大差异，这对的引导力提出了巨大挑战。

（二）成为意识形态斗争主战场

总在党的十九大报告中要求：

“落实意识形态工作责任制，加强阵地建设和管理，注意区分政治原则问题、思想认识问题、学术观点问题，旗帜鲜明反对和抵制各种错误观点。”这一重要指示既具有鲜明的历史现实意义，又具有高度的治理前瞻性。

互联网已经成为意识形态斗争的主战场，这是目前社会各界的广泛共识。从西亚、北非发生的“颜色”“阿拉伯之春”，再到西方国家现在持续进行的“文化冷战”和“政治转基因”策略，网络在这些行动中起到了重要作用。其实，早在20世纪90年代，美国就对互联网的斗争功能给予了明确的定位。美国前总统尼克松在《1999不战而胜》中一针见血地指出：“下一个世纪最重大的挑战之一，是不要再为我们的技术威力而赞叹和陶醉，而要利用这种威力，去处理意识形态截然不同的人民之间的分歧。”由此，以美国为代表的一些西方势力开始了不遗余力地意识形态输出历程。在他们对互联网内容进行建设时，不断对自身制度和思想进行美化和渗透，并攻击斗争对象制度的不足。具体来说，西方国家利用互联网进行意识形态输出主要通过以下三种方式。

第一种是从技术上进行特定内容的推送。美国高度重视社交媒体在信息传递上的作用。特别是（）、（Twitter）等在世界范围内有广大用户的社

交媒体。这一点，从2014年以来美国国防部花费高达近2000万美元的巨资，与多家社交媒体网站签订的协定计划便可以看出。在协定中，美国国防部与社交网站达成一项名为“阅读内容控制”的计划，所谓阅读内容控制，也就是在特定的时间、针对不同的用户，对推送的内容进行有选择性的安排，这些内容的推送需要经过美国国防部的审定。根据议程设置理论可知，这种形式的推送具有明显的灌输意图，即美国国防部通过看似不经意的、毫无立场的信息推送，逐步为公众定制出符合美国利益和价值导向的内容。

第二种是从内容上进行特定的思潮灌输。虽然表面看起来互联网是一个可以众人发声的公共领域，但就是在这些看似自由的表达中，一些在背后拥有着政治目的的思想也成为互联网的“座上宾”。例如，西方的新自由主义、历史虚无主义、无主义、民族主义等思潮都在互联网环境下纷纷登台造势，甚至一些思潮是在“学术讨论交流”的外衣下进行无形渗透。更值得我们警惕和注意的是，随着这种思潮在互联网上大范围的传播，已经给广大的社会民众造成了一定的思维混乱和思维偏差。

第三种是从方式上培植西方意识形态输入的本土“代言人”。这种所谓的“代言人”主要以两种形式存在：一种是在西方背后支持下的各种网站的兴起；另一种“代言人”扶植方式就是对网络“大V”们的支持，他们的传播力和支持率都相对较高，一旦发表反党的言论，能够造成很大影响。

度来说，维护网络空间安全，就是维护国家的主权。

然而，网络空间安全状况并不乐观。据微软公司统计，全球每年约有4亿台电脑遭受网络攻击，平均每秒12台电脑“被黑”，企业每年因此损失4500亿美元。互联网无处不在而又无迹可寻的特点，也使其容易沦为国与国之间的角力场。

2014年6月，美国就对其防务人员进行了一次专门的调查，内容就是美国的头号威胁是什么。其中，有45%的人认为威胁美国的首要因素来自于网络空间安全。这种担忧并非没有根据，仅在2013年，世界上就有8亿多条个人信息被盗，而凭借网络进行犯罪活动的行为所造成的直接或间接的经济损失高达4000亿美元。在国家层面，网络空间战争也日益激烈和频繁。2010年，伊朗就遭到了蠕虫病毒攻击，始作俑者是美国和以色列，这个被称为“震网（Stuxnet）”的行动给伊朗的核浓缩设施造成了很大影响。就在两年后，沙特国家石油公司也遭到了病毒攻击，在这次攻击中，沙特国家石油公司2000个电脑硬盘和30000个工作站被破坏。

与互联网空间安全相对应的是各国开始加紧对互联网进一步监管，这同时也造成了互联网空间安全新威胁。以英国为例，它与美国、加拿大、澳大利亚和新西兰5国组成了“‘五眼’情报联盟”（‘Five Eyes’Intelligence Alliance），其中一项重要的工作是常态化收集自己国家网民的互联网流量、社交媒体信息和移动通信数据等大部分数据信息。如果说“‘五眼’情报联盟”的威胁还处于隐性，那么我国的网络空间安全面临的威胁则触目惊心。据一项统计显示，2015年，被植入后门的中国网站数量为75028个，其中网站3514个，较2014年增长130%。而位于美国的4361个IP地址通过植入后门控制了我国境内11245个网站，入侵网站数

（三）网络空间安全面临新威胁

互联网的治理，并不仅限于引导力

的争夺和意识形态的灌输，还有网络空间的安全。当前，网络空间已经被世界各国公认为是一个主权国家即领土、领海、领空和太空之外的“第五战略空间”。因此，从这个角

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量居首位。

由此可见，无论是从国际层面还是国内层面，网络空间安全问题都日益凸显，除了以国家为主体进行的网络战和以个人为主体进行的网络犯罪以外，、企业和有关组织在对网络进行监管时，对公民隐私信息的侵犯也成为一个重要问题。

刚刚产生时颇具效果，但目前互联网的发展和治理已经不仅仅是技术层面上的问题，它背后的社会问题、政治问题、经济问题都成为人们关注的焦点，此时如果继续沿用单纯的科层化治理模式显然不能够适应纷繁多变的互联网发展。有学者对当前的网络社会基本特征进行了总结，认为当前的网络社会与传统社会存在着巨大的差异，具体表现为，网络社会更为复杂，跨越时空性更强，流动性、动态性、冲击与对抗性，隐蔽性和权利转移性，技术对等性，极为松散的结构体系，性，文化干预性八个方面的不同特点。三、互联网治理中存在的问题

有学者将我国自介入互联网起至今的互联网治理划分为三个阶段，划分依据是互联网技术发展状况。其中，1994年至2004年是互联网治理摸索起步阶段，2005年至2010年是互联网治理强化完善阶段。2011年至今是互联网治理日趋成熟的阶段。目前，我国已经基本探索出了一条以为主导的自上而下的互联网治理机构和工作体系，实现了整治到管理、再到治理的发展路径，形成监管与公众监督结合、法制约束与自律结合、行业规范与教育引导结合、创新技术与人工审查结合的治理方法。虽然我国对互联网的治理正在依据互联网的发展发生转变，但原有的监管和固有的治理思路仍有市场，具体表现为传统的治理机制成为新治理机制形成的重要因素，简单粗放管理方式难以引发认同和法律法规尚需健全与完善几个方面。

（二）简单粗放管理难以引发认同

目前，学界对国家层面的互联网治理讨

论较多，但往往忽视了互联网治理的重要主体—互联网的服务商。当前很多的网络矛盾和纷争实际上都是由于服务商管理不当造成的，但对公民个人而言，常常会把服务商的失误归结于，这在一定程度上造成了治理难题。

对于服务商而言，更多的是在具体实践层面对互联网的“管理”，由于国家对运营服务商提出了监管网络的义务和责任，因此，在很多情况下，为了免受追责，服务商对网络上的信息经常进行过度审查，具体表现为过度禁止发言、简单屏蔽热词和过度删除帖子，互联网服务商管理过度或不当的行为，不但难以引发社会认同，还容易造成对国家互联网治理初衷的进一步曲解，需要优化改进。

此外，诸如防火墙、舆情监控系统、内容过滤系统，在一定程度上都可以对违法犯罪的信息和负面起到一定的控制和过滤作用。但一味的“防”“堵”“删”并不能解决所有的问题。特别是这种长期的技术控制不仅阻碍了网民声音的正常表达，而且也不利于国际间的交流和沟通。长此以往，也将

（一）传统治理机制遭遇困境

虽然目前我国已经初步探索出了一条互

联网治理的新路子，但实际上，我国互联网的治理工作仍然是为主导，其他社会组织和个人所发挥的作用并不明显。随着互联网的发展，以国家为主导的传统治理机制越发不适应当前实际情况。这种治理机制就是传统的科层化治理模式，是用行政手段来对互联网进行管理和干预。这种方式在互联网

阻碍互联网的发展。同时，在进行舆情监控和信息过滤时，需要获取大量的数据，其中公民个人的信息和隐私身份等数据又尤为关键和重要，一旦这些数据外泄，将会造成不可估量的损失，这也为互联网的治理工作埋下了隐患。

营商和网民在法律制定过程中处于缺位状态，法律制定更多体现的是管理者的意志，网民和企业组织的需求并不能得到最为合理的满足，从而大大降低了法律在执行过程中网民和企业组织的自律程度。

四、互联网治理的优化路径

（三）法规制度尚需健全完善

互联网的治理同国家治理一样，也必须

有基本的原则和遵循，最为明显的体现就是在对互联网治理的过程中进行立法，让互联网的运行和治理有章可循、有法可依。

但是通过对当前我国关于互联网立法的过程和已经颁布的法律法规研究来看，仍然发现一些问题，主要体现在以下三个方面。

首先，基本法少，立法位阶底。目前，我国关于互联网的基本法主要有四部：2000年颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、2004年制定的《电子签名法》和2012年实施的《关于加强网络信息保护的决定》，以及2017年实行的《中华人民共和国网络安全法》。其余的法律法规一般是由其他相关部门制定和规范的，立法位阶较低，这就造成法律法规在落实的过程中力度不够，权威性不足。

其次，责权不明，管理混乱。在立法过程中，由于多个部门都具有相应制定规范的职能，因此立法碎片化的现象较为严重，法律法规有重叠之处，特别是在具体的管理实行过程中，各部门面对权利的时候都一哄而上，但在面对需要解决问题的时候相互推诿。就法律内容层面来看，对公民应该承担什么样的义务作出的规定较多，但对公民享有什么样的权利作出的规定较少。这种权利和义务的不对等也是当前立法乱象之一。

再次，单方立法，缺位严重。目前，我国在互联网法律法规的治理过程中，一般都是单方面制定法律法规，相关的企业运

在对互联网治理的概念界定清晰后，我们相继分析了互联网给社会治理带来的挑战以及当前互联网治理过程中存在的问题。面对这些问题和挑战，我们应该如何应对？笔者认为，可以从探索互联网正面引导方式、多方共治与监管一体化相结合、完善互联网治理法律法规体系三个方面入手进行改善。

（一）探索互联网正面引导方式

总在党的十九大报告中提出

“要牢牢掌握意识形态工作领导权，高度重视传播手段建设和创新，提高新闻传播力、引导力、影响力、公信力。加强互联网内容建设”，面对当前互联网纷繁复杂的环境，要努力成为正面内容的“聚集器”，建立党和与网民、百姓之间凝心聚力的新纽带；特别是在突发公共事件的舆情演化中，要发挥公信力优势，利用自身的权威性主动作为。努力成为网上的压舱石、民心民情的“稳定器”。我们看到，当前对突发事件的网络引导力从“7·23甬温动车事故”中的“一边倒”质疑，到“芦山地震”后的主动辟谣，再到北京红黄蓝幼儿园涉嫌虐童情况、“老虎团”政委利用主流媒体主动发声，在主动性上更强，党的声音日渐成为网络场的主声调。

除了在突发事件上进行主动作为以外，对于来说，更多的是常态化引导，通过“网上信息可见性优化”这一手段，可以大大提高正面引导的能力。根据中

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国互联息中心2017年6月的最新数据显示，中国网民对搜索引擎的应用人数达60945万，网民使用率高达81.1%，排在所有互联网应用的第二位，第一位应用是即时通信。也就是说，搜索引擎成为我国网民获取信息最主要的途径，而“网上信息可见化”，就是同搜索引擎机构进行合作，充分发挥网站原创信息多、内容较为权威、可信度高的优势，运用技术手段让网民在利用搜索引擎时，大大提高搜索结果中信息来源为网站的幅度，从而提高网站的影响力。在无形当中树立起的良好形象，也能够实现对网络信息的常态化引导。

同时，还可以充分利用大数据的搜集进行相应的数据分析工作，在保证公民隐私权不被窃取的情况下，通过对海量数据的分析，对舆情进行预判。比如，新加坡就通过对大数据的分析，能够提前发现和窃听；同时，对于大数据的分析还能够优化的采购计划和预算，对经济形势进行准确的预估，制定移民、研究房地产市场以及为新加坡的孩子制定教育计划，甚至还可以分析上的发言、上的消息以及其他社交媒体，定位“国家情绪”。

展过程中，各方主体的利益追求和价值方向是有差异的，作为国家的治理者，主要目的是维护社会的安定和谐，它在治理的过程中扮演基础性角色，拥有着其他角色不可代替的权威性、公开性、强制性等特点。服务商相对来说情况较为复杂，一方面作为商业主体，最大限度地获取利益是其追求的目标，但其本身也承担了互联网具体的管理义务，它通过自身的平台和技术手段能够较为方便、快捷的管理广泛存在于网络中的各项问题。公民作为网络上的个体代表，其本身也潜藏着较大的影响力，是推动网络发展进步的重要民间力量。因此，我们应该在互联网治理的过程中充分发挥“自上而下+第三方机构”的互联网管制机制，即通过权力结合第三部门实施网络管制，不仅有利于、服务商和网民之间的协作制衡，且可以凝聚成较强的管制能力。

监管一体化是从对网络进行治理的层面上讨论的。据不完全统计，有一段时间曾经参加互联网管理的部门多达16个。部门林立的结果犹如“九龙治水”，机构功能重叠不仅效率低下，而且在权力利益面前蜂拥而至、在责任和义务面前相互推诿的情况也并不少见。

在这一点上，美国可以给我们提供很好的借鉴。2010年6月，美国的《2010年保护国有资产网络空间法案》（Protecting Cyberspace as a National Asset Act of 2010）中，提议在白宫总统执行办公室设立网络办公室，囊括军事、法律、情报、外交等所有网络空间；监督所有联邦网络空间有关的行为活动，确保其有效和协调。

2014年2月27日，以为组长的网络安全和信息化领导小组宣告成立，开始对互联网治理进行统一的协调管理，并纳入国家的总体战略规划布局当中，“九龙治水”的局面得到大幅好转。

（二）多方共治与监管一体化相结合

从上述分析中我们已经可以看到，原有

的科层化治理机制已经不能够很好地适应当前互联网发展的需求。国际社会上呼唤“多元主体”共治的呼声也越来越高，结合我国的具体实际，笔者认为，当前，不断推动职能部门、互联网服务商和网民共同参与网络治理是必然选择，这一治理过程中最为核心的是各主体通过相互配合和通力合作，彼此形成权利与义务的相互制约与平衡，防止一方独占的现象产生。

具体来看，只有多方共治，才能实现各方主体利益的共赢。这是因为，在互联网发

（三）完善互联网治理法律法规体系2015年7月1日，《法》表决通

过，明确提出：“加强网络管理，防范、制止和依法惩治网络攻击、网络入侵、网络窃密、散布违法有害信息等网络违法犯罪行为，维护国家网络空间主权、安全和发展利益。”5天之后，我国第一部针对网络空间安全的专门立法《中华人民共和国网络安全法（草案）》对外公布征求意见，2016年11月由全国人民代表大会常务委员会对外发布，并自2017年6月1日起施行。作为我国第一部全面规范网络空间管理方面问题的基础性法律，该法是使互联网在法治轨道上健康运行的重要保障。

在关于《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中，总提出：“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，完善互联网管理领导。形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络正确运用和安全。”随后，在网络安全和信息化领导小组第一次会议上，进一步提出了建设清朗网络环境的具体要求：“要抓紧制定立法规划，完善互联息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。”

可见，我国已经充分认识到了不断完善互联网法律法规体系的重要性，并将其摆上了重要的立法位置。伴随着《国家网络空间安全战略》等战略规划密集出台，我国网络安全法律法规不断健全，战略目标日益清晰，正形成以制度建设为基础，以创新监管机制和手段为突破口，以责任体系为抓手，安全监管基石不断夯实的新局面，为建设网络强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑。

从目前发展趋势来看，我国正逐步改变立法过程中责权不明、立法位阶较低、公民监督

缺位等状况。可以确信，随着互联网法律法规的逐步健全和完善，机制运行将会更加顺畅，使网络空间清朗起来。

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