我国黄金储备的立法完善问题：一个分析框架

第３５卷第２期　２０１２年４月　石家庄经济学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈｉｊｉａｚｈｕａｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｖｏ１．３５　Ｎｏ．２　Ａｐｒ．２０１２　我国黄金储备的立法完善问题：一个分析框架　王　静　（华中师范大学学院，湖北武汉４３００７９）　摘　要：金融危机发生后，尤其是在我国外；１２储备突破三万亿大关后，为减少金融风险，学界更　多的开始关注黄金储备，对黄金储备应增持还是减持、如何对黄金储备进行动态管理等一系列的　争论接踵而至，无可厚非的是黄金储备在黄金非货币化后依然有其独特的作用。而目前，我国却　对黄金储备实行消极的监管和，制度的滞后和缺失越来越引起学界的重视，对黄金储备的立　法完善问题进行研究，有着深刻的理论价值及现实意义。　关键词：黄金储备；黄金储备立法；法律与；立法完善　中图分类号：Ｄ９２２．２９　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７—６８７５（２０１２）０２—０１３０—０４　黄金储备，指一国货币当局持有的，用以平衡　以充当最后的清偿手段这种信用工具，进行国际间　的债务偿还以对抗信用风险。　黄金储备的重要作用正如美国经济学家凯恩斯　所说：“黄金在我们的制度中具有重要作用，它作　国际收支，维持或影响汇率水平，作为金融资产持　有的黄金。黄金储备的战略性地位与现有法律的滞　后性之间存在不可调和的矛盾，因此笔者从黄金储　备的立法完善方面对黄金储备的现有法律进行剖析　并提出切实可行的完善思路，因的多变和市场　环境的发展变化，笔者同时也对研究的局限性作出　了说明。　一为最后的卫兵和紧急需要时的储备金，还没有其他　更好的东西可以代替它。”　（二）黄金储备面临的困境　改革开放后，我国黄金储备的发展经历了一个　曲折的过程，从国家统一管理、统购统配的制度约　束到民间储备黄金市场日渐迅猛的发展趋势，从严　格的官方储备性质到今天学界提倡藏金于民的　强烈呼声，从昔日黄金储备货币职能丧失的低迷到　、黄金储备的作用与面临的困境　从历史上的金本位制到今天的“影子货币”，　黄金储备经历了职能的重大变迁，尽管其货币职能　大大削弱，…但其作为一国的国际货币资产之一对　一今天增持黄金储备促使人民币国际化的积极号召，　值得肯定的是今后的黄金储备发展势头势不可挡。　略加留意，不难发现，尽管生活中、网络上关　于黄金储备的问题一直存在争论并不断飙升，我国　国的经济发展、政治稳定仍具有重要的战略地　位，目前其是唯一同时具备流动性、性、安全　性的国际储备。因缺少法律的监管和，黄金储　备也同时面临着严峻的困境。　（一）功不可没的黄金储备－　黄金储备在维护金融安全，稳定经济发展，保　持币值稳定，提高国家的清偿能力以进一步提高一　国的资信度方面发挥着重要的作用。　（１）经济萧条的情况下，持有黄金储备，可　的黄金储备制度却一直在走“稳健型路线”，…与　此更加冲突的是，我国至今没有任何法律法规对黄　金储备量、对黄金储备动态性管理、对官方储备与　民间储备的发展等这些日益突出的问题作出规制。　根据我国的国情和发展情况来看，对黄金储备的消　极管理也许并不必然收到更好的结果。随着黄金储　以优化国际储备结构降低外汇储备波动风险，即利　用黄金储备的保值功能规避外汇市场的汇率风险。　（２）由于不受任何国家的货币和财政的　直接影响，因此黄金不会贬值，也不会存在风险，　是防范通货膨胀的主要手段。　（３）作为国际支付的准备金，黄金储备还可　备自身属性的发展变化以及国内外环境的不断变　迁，再加上，中国经济内部已经蕴藏着资产泡沫乃　至金融危机的重要因素，　因此，制度的滞后和缺　失无疑将会是危急我国金融安全的因素和制约黄金　储备发展的“瓶颈”。鉴于黄金储备的重要性及其　面临的困境对黄金储备立法完善问题进行剖析并提　收稿日期：２０１２—０２—１４　作者简介：王静（１９８７一），女，河北邢台人，硕士研究生，就读于华中师范大学经济法专业。　王静：我国黄金储备的立法完善问题：一个分析框架　・１３１・　出相关思路。　二、现有法律的梳理及滞后性分析　（一）现有法律的梳理　我国尚未有一部关于黄金储备的专门法律，仅　在相关法律、法规、规章中对黄金储备的有关方面　作了相应规定。　１９８３年颁布的《中华人民共和国金银管理条　例》，顺应了改革开放以后国家在当时社会情况下　为保护本国经济发展实行严格监管的潮流，其　内容涉及管理国家金银的主管机关、对金银收购、　配售的管理、对金银经营单位和个体银匠的管理及　其一些相关的奖惩制度，这部行规的颁布和施　行无疑是历史的一面镜子。　１９８３年《金银管理条例》颁布后，配套法规　《金银管理条例实施细则》随之颁布，对《金银管　理条例》的相关条款作出了具体规定，是《金银　管理条例》的具体实施办法。　１９８４年中国人民银行、海关总署联合发布的　《对金银进出国境的管理办法》。这部行政规章主　要规定了当时当局管理旅客及相关企业携带和　进出口金银的办法，站在保护我国经济建设的视角　对金银进出口进行严格规制。　１９９５年颁布２００３年修正的《中华人民共和国　中国人民银行法》，第四条规定中国人民银行履行　“监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇　储备、黄金储备”的职责，第三十二条第二款第　六项规定“中国人民银行对金融机构及其他单位　和个人执行有关黄金管理规定的行为进行检查监　督”。　２００３年《关于取消第二批行政审批项　目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的　规定，黄金收购许可核准已被取消，即黄金制品已　不再属于特许经营物品。　２００８年被批准的《中国人民银行主要　职责内设机构和人员编制规定》，在“主要职责”　中规定中国人民银行具有如下职责：持有、管理和　经营国家外汇储备和黄金储备；监督管理银行间同　业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、　银行间外汇市场和黄金市场及上述市场的有关衍生　产品交易。在“内设机构”中规定：金融市场司　监督管理黄金市场及上述市场的有关衍生产品交　易；货币金银局拟订有关货币发行和黄金管理办法　并组织实施，管理国家黄金储备。　２００１年４月，中国人民银行行长正式　宣布取消了“统购统配”的计划管理。　从上述法律或者条文来看，作为一项重要的国　家储备，随着国内外经济的发展和战略的不断　调整，关于我国黄金储备的主要法律法规仍然适用　１９８３年、１９８４年颁布实施的行规和部门规章，　不禁令人咋舌；无可厚非的是管理黄金储备的主管　机关一直为银行，且央行具有国内黄金进出口　的审批权。　（二）现有法律滞后性的具体体现　从相关制度而言，随着黄金储备自身属性的不　断变化以及当代市场经济的要求，现有法律法规对　于黄金储备的市场监管和宏观都是存在许多缺　陷的，并且这种缺陷导致的各种问题凸显，如果这　种缺陷得不到有效的解决无疑会制约我国黄金储备　方面的发展以至影响到我国金融安全。　（１）立法时间上看。１９８３年颁布至今仍未作　任何修改的《中华人民共和国金银管理条例》及　《施行细则》，１９８４年颁布的《对金银进出国境的　管理办法》，历时二十余年至今现行有效，从颁布　的时间和当时环境来看，其条款无疑“年老色衰”　失去活力，随着市场经济的发展，其现存的大部分　条款早已与现有相关法律法规相抵触而废止，从黄　金储备的发展势头来看，完善这些法规、规章及施　行细则无疑成了当务之急。　（２）立法目的上看。《金银管理条例》的出台　是与当时的历史环境相吻合的，改革开放以后，黄　金储备处于从供不应求到供略大于求的阶段，于是　《金银管理条例》的立法目的在第一条中规定“为　加强对金银的管理，保证国家经济建设对金银的需　要，取缔金银走私和投机倒把活动，特制定本条　例”。而目前我国处于黄金供大于求的阶段，随着　黄金储备的动态方面的发展，即发展黄金租赁业　务、推广黄金抵押贷款业务、代理保管等实现黄金　储备保值增值的业务迅猛发展，　与《金银管理条　例》的立法目的发生了不可避免的冲突。　（３）法律与的协调性上看，法律应为政　策的制定提供法律依据并保障的实施，应　在法律的范围内进行。《金银管理条例》第三条规　定“国家对金银实行统一管理、统购统配的政　策”，而“统购统配”的计划管理早在２００１　年４月被中国人民银行宣布取消。与此相关的法条　已被废止，《金银管理条例》作为现行有效的法律　如果不及时修正则使法律的权威性大打折扣。　（４）适用性上看，《金银管理条例》与黄金储　备间存在着交集但二者各有侧重，前者侧重于黄金　・ｌ３２・　石家庄经济学院学报　第３５卷第２期　与白银的管理，后者侧重于作为国家储备资产所起　的作用，目前规制黄金储备的主要是《金银管理　条例》，从适用性上看，随着黄金储备的发展，　《金银管理条例》存在着不可避免的制度欠缺，因　此完善黄金储备的制度构建也应作必要考虑。　在这种滞后的法律环境下，我国黄金储备如何　发挥“最后卫兵”的作用，如何实行动态化管理　实现增值报纸，更近一步说，我国金融安全如何得　到保障等等都成了目前棘手的问题，因此法律的滞　后制约和阻碍了黄金储备的发展。　三、立法完善思路　（一）坚持的理念：现代市场经济的理念　现代市场经济是以经济民主与经济自由为核心　的，黄金储备虽为我国进行宏观的经济手　段之一，但是这种宏观是建立在市场经济的基　础之上的，对黄金储备的绝对控制非但不能达到利　用黄金储备进行宏观的目的，相反会使黄金储　备丧失其应有的价值或者减弱其在市场存在的重要　性。我国关于黄金储备的立法，目前仍现行有效的　主要法律《金银管理条例》、《实施细则》及《对　金银进出国境的管理办法》，对黄金储备方面的规　定有些已经废止，有些已经明显落后于市场经济的　发展，造成现实与法律的极大冲突。在当前社会　下，发展中国家由于在国际金融市场的弱势地位，　面对市场的风险，决策者为了资产的安全性，形成　了保守型的管理风格，因而对黄金储备有着更大的　偏好。　因而，黄金储备的现状及应有的发展趋势　都是置身于现代市场经济之中的，黄金储备的立法　完善应遵循现代市场经济的理念。　（二）的考虑：黄金储备为前提　从经济法与经济的关系来看，经济是　经济立法的前提，经济法是经济的法律化，是　对经济有效实施的法律保护。　更何况像黄　金、外汇与有着更加密切的关系，相对于法　律，会更加直接的影响黄金、外汇，因此，完　善黄金储备立法需要以我国的经济为导向。目　前，我国在黄金储备方面的仍然不成熟不健　全，而且近几十年来一直实施消极的黄金储备管　理，的制定与实施明显落后于黄金储备的发　展，一方面不利于黄金储备的正确导向并阻碍了黄　金储备功能的发挥，另一方面也不利于我国黄金储　备立法的完善。　黄金储备的立法完善要以黄金储备的完善　为前提，因此建议央行对黄金储备进行积极的监管　和，制定比较成熟和健全的黄金储备。当　今学者专家针对各种弊端给出了各种增持、减持黄　金储备量、如何实现黄金储备流动性管理等各种建　议，例如适时适度开放黄金进出口权限的、施　行藏金于民的、积极推动黄金租赁业务等等，　这些建议希望能够引起央行的足够重视，从而制定　灵活有效的黄金储备。同时，根据现有的黄金　储备，在黄金储备立法方面，也要及时高效的　予以回应，对正确的予以保护，对错误的　予以反对，然后在立法上的完善上对正确的予　以考虑，达到和法律的双向优化。　（三）内外兼具：立足国际市场和本国国情　置身于现代市场经济之中，立足本国国情、面　向国际成为黄金储备制度发展的必然考虑。首先，　居世界第一的外汇储备和世界第五的黄金储备不仅　彰显了我国国际储备在世界的显著地位，而且对我　国的政治、经济、军事都不容小觑，目前，人民币　国际化已势在必然，　而在这种不可逆转的趋势下　对黄金储备提出了更高的要求，因此对黄金储备进　行市场监管和宏观不得不考虑这个现实，相应　的立法完善也应紧随其后；其次，国际市场上，无　论美国对黄金储备的“疏于管理”，还是欧盟国家　的黄金储备向外汇“转移”，亚洲的日本韩国等国　家实行的“藏金于民”等都是基于国际市场　的需要和本国国情作出的科学决策，　国内来看，　中国经济未来十年有可能进入一个增长速度非常快　的发展周期，但是，我国经济发展中金融层面的风　险也在加大，这些风险所带来的损失可能会比以往　的经济波动来得更大。　我国在实行制度创新、科　学充分利用黄金储备保障我国金融安全、稳定国民　经济发展，以此进行制度监管和宏观的过程中　也应立足国际市场和本国国情。　（四）具体的路径选择：立法上达到统一　《金银管理条例》、《施行细则》及《对金银进　出国境的管理办法》等法律法规的滞后性，应作　全面考虑再进行修订，笔者仅从黄金储备立法完善　的角度对相关法律法规修订的路径选择提出自己的　几点思考。　（１）《金银管理条例》的修订应与其他相关法　律达成统一。规制黄金储备的其他法律如《对金　银进出国境的管理办法》同样因年久失修而落后　于当今时代的发展，因此建议《金银管理条例》　及其配套规章《施行细则》的修订与《对金银进　出国境的管理办法》等其他法律法规的修订能达　成统一，以免出现法律法规间冲突，使这些“一　王　静：我国黄金储备的立法完善问题：一个分析框架　致”的法律更好地服务于黄金储备的管理与发展。　（２）《金银管理条例》的修订应达到自身整体　的统一性。本文主要讲到的是黄金储备立法上的滞　・１３３・　四、必要的思考：现有研究的局限性　霍布斯说过：“为了懂得法律是什么我们必须　后，黄金储备作为《金银管理条例》规制的一部　分，并不能涵盖整部法律的所有内容，部分与整体　懂得它曾经是什么和将要是什么。”围绕黄金储　备，通过对现有法律的梳理及立法滞后性的分析，　提出相关完善思路的情况下，笔者对以上问题进行　了反思。首先，由于黄金储备运用问题在我国的实　践有限及的缺失，仅能对黄金储备的立法完善　提出相关思路，在具体的制度构建方面，尚没有足　是相互影响的，因此，完善《金银管理条例》不　仅要考虑黄金储备的“与时俱进”问题，也要考　虑整部法律的统一。　（３）黄金储备立法完善在内容上应有的考虑。　首先，明确立法目的，以当前及今后的金银管理为　够的探讨，黄金储备制度的完善非“一步到位”　即可，应逐渐深人；其次，官方黄金储备与民间黄　金储备的性质与管理方式的区别造成监管路径的不　立足点，在《金银管理条例》中对第一条的立法　目的加以相应的修订；其次，界定相关术语，对与　黄金储备有关的相关术语，例如“黄金储备”等　应在法律规范中加以界定；再次，主管部门及其具　体职责，主管部门为中国人民银行毫无疑问，但具　同，我国的黄金市场目前发展迅猛，但尚处于不成　熟阶段，黄金市场的监管方面应有明确的法律予以　规制，例如学界提出出台《黄金市场管理条例》　成为当下之急；　再次，由于黄金储备管理的　性较强，的多变性与法律的稳定性间有不可调　和的矛盾，因此关于黄金储备制度构建方面的问　体职责配置与内设部门应有明确的规定，同时，中　国人民银行与海关部门、国家工商总局等相关部门　应有职责的具体划分；最后，具度的设计，包　括黄金储备的管理机制和责任机制等一系列制度的　建立成为当下考虑的重点。　参考文献：　［１］赵海宽，姚中民．新编金融大辞典［Ｍ］．北京：经济日报　出版社，１９９４：３０６，２１．　题，在完善《金银管理条例》和《对金银进出国　境的管理办法》等法律法规时应作全面考虑。　［５］张守文．经济法理论的重构［Ｍ］．北京：人民出版社，　２００４：２００—２２２．　［２］中国生产力学会“金融危机”课题组．后金融危机时期　［６］余元洲．货币二重化——人民币国际化的必由之路［Ｊ］．　西南金融，２００９（８）：１０．　（７］储幼阳，林可．国际黄金储备的演化及借鉴［Ｊ］．海南金　融，２０１０（６）：５６．　我国金融安全若干问题研究［Ｊ］．经济参考研究，２０１１　（７）：２０—２１．　［３］周洁卿．我国黄金储备动态管理研究［Ｊ］．上海金融，　２００７（９）：５３．　［８］宋钰勤．我国黄金市场的监管及其完善［Ｊ］．上海金融，　２００９（６）：４５．　［４］曹勇．论黄金储备的地位与我国黄金储备的选择　［Ｊ］．黄金科学技术，２００４（２）：３—４．　Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ　Ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｇｏｌｄ　Ｒｅｓｅｒｖｅｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ：　Ａ　Ｎｅｗ　Ａｎａｌｙｓｉｓ　Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ　ＷＡＮＧ　Ｊｉｎｇ　（Ｃｅｎｔｒａｌ　Ｃｈｉｎａ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｗｕｈａｎ，Ｈｕｂｅｉ　４３００７９）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｆｔｅｒ　ｔｈｅ　ｇｌｏｂａｌ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｃｒｉｓｉｓ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙ　ｗｈｅｎ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ｅｘｃｈａｎｇｅ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ　ｅｘｃｅｅｄｅｄ　ｔｈｒｅｅ　ｔｒｉｌ—　ｌｉｏｎ，ｔｈｅ　ａｃａｄｅｍｉｃ　ｃｉｒｃｌｅ　ｓｔａｒｔ　ｔｏ　ｐａｙ　ｍｏｒｅ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎ　ｔｏ　ｇｏｌｄ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ　ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｒｅｄｕｃｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｉｓｋ．Ｔｈｅｒｅ　ｆｏｌｌｏｗ　ａ　ｓｅｒｉｅｓ　ｏｆ　ａｒｇｕｍｅｎｔｓ　ａｂｏｕｔ　ｈｏｗ　ｔｏ　ｋｅｅｐ　ｔｈｅ　ｐｒｏｐｅｒ　ｓｃａｌｅ　ｏｆ　ｇｏｌｄ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ　ａｎｄ　ｈｏｗ　ｔｏ　ｍａｋｅ　ｄｙｎａｍｉｃ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｇｏｌｄ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ．Ｉｔ台ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄａｂｌｅ　ｔｈａｔ　ｇｏｌｄ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ　ｈａｓ　ｉｔｓ　ｕｎｉｑｕｅ　ｒｏｌｅ　ａｆｔｅｒ　ｎｏｎ—ｍｏｎｅｔａｒｙ．ｂｕｔ　ａｔ　ｐｒｅｓｅｎｔ　ｇｏｌｄ　ｒｅ－　ｓｅｒｖｅｓ　ａｒｅ　ｐａｓｓｉｖｅｌｙ　ｒｅｇｕｌａｔｅｄ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｒｏｌｌｅｄ．Ｔｈｅ　ａｃａｄｅｍｉｃ　ｓｔｕｄｉｅｓ　ｍｏｒｅ　ｅｍｐｈａｓｉｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｈｙｓｔｅｒｅｓｉｓ　ａｎｄ　ａｂｓｅｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ．Ｓｏ　ｓｔｕｄｙｉｎｇ　ｔｈｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｇｏｌｄ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ　ｈａｓ　ｐｒｏｆｏｕｎｄ　ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ　ｖａｌｕｅ　ａｎｄ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｇｏｌｄ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｇｏｌｄ　ｒｅｓｅｒｖｅｓ；ｌａｗ　ａｎｄ　ｐｏｌｉｃｙ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ　ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ　（责任编辑吴星）