预算会计制度改革方向：建立会计

我国现行的行政事业单位会计制度，基本是在新中

国成立后，以苏联的会计为基准建立的。虽然几经改革，但仍然没有改变预算会计体系，还是财政总预算会计、行政单位会计采用制度模式，事业单位会计采用准则加制度的模式;虽然实行预算内外资金统一平衡,确立了新的会计要素，提出了会计报告*目标,但仍然是一套预算会计体系，提供的是预算会计信息，没有同国际趋同，仍然是计划经济的产物，不能适应市场经济条件下国家管理的信息需求。从总体说来，这套预算会计制度’为我国社会主义计划经济发展起到良好的作用，并保证了我国从计划经济向市场经济过渡。但在目前的世界经济发展环境下，面对中国的国情,预算会计制度的缺陷越来越明显可见，难以适应国民经济的发展需要，也与国际潮流不符。为此，本文提出一些预算会计的不足与缺陷,提出建立会计的理由和设想。但这些观点均为笔者个人浅见,供大家探讨。

一、预算会计缺陷太大,难以满足国民经济发展信息需求

现行的预算会计制度加准则自1998年实施以来,为我国计划经济向市场经济转轨，为提高各级财政部门预算会计管理水平起到了积极作用。同时也未建立会计，达到会计国际趋同奠定了基础。但同时也必须看到其是计划经济下建立起来的预算会计模式，与市场经济条件下助管理有着诸多不适应和缺陷,主要分析如下：

(一)不能反映资金运动信息，不利于决策

会计的对象就是资金运动。预算会计也应该反映的资金运动，为经济决策提供有用的资金信息。但现行的行政、事业单位会计制度和准则此方面缺陷严重,主要为以下三个方面：

首先，不能提供固定资产的准确资金信息。众所周知，我国的行政事业单位占有的固定资产数额巨大，也是我国国有资产的重要组成部分。但行政事业单位的固定资产只供国家统计部门作为参考资料，的总预算会计中没有核算’财政的预决算也不反映这方面的信息。也就是说，只管拨款购建固定资产,一旦购建完毕，就退出了和人民群众的视野。每年新建的固定资产，以前历年积累的固定资产，现行的总预算会计都不能提供确切信息，因而监督自然也就可想而知了。

行政事业单位会计虽然对固定资产进行会计计量,但只以历史成本记录,并且不进行固定资产折旧。这样会计报表上提供的只能是原值，无法提供净值。w在物价不断上涨的情况下，即使提供了这个历史成本的原值,又有谁能读懂它是个什么价值含义,能对决策有什么用处呢？同时，没有折旧，开展业务活动的成本就不能包括固定资产折旧费，所以也造成行政事业会计成本核算缺项，给出的公品和服

务成本信息失真。

其次,不能反映的债权债务。多年来对外投资形成的权益性投资,包括国有企业资本、股本和缴存国际金融组织的股本,还有购买外国的债券等，现行总预算会计只反映为“一般预算支出”，并没有反映投资的产权和债权。国有资产发生的重组、转让等收人，也只列为“一般预算收入”,并不反映产权变动。这就难以真实反映资产状况信息，也不便于对国有资产的产权监督管理。

现行总预算会计制度中没有规定核算国内外债务。在社会主义市场经济条件下,向国内外举债不可避免。我国每年都要发行几千亿元国债，弥补财政资金不足,而且还要代地方发行国债，这么庞大的债务在总预算会计中没有完整的反映,只是在“借人款”中笼统核算，不能详细提供债务信息。

再次，没有反映社会保险基金的状况。社保基金是老百姓的保命钱，关系到千家万户的生活,涉及到国计民生，但现行的总预算会计却不核算这项重大基金项目，而是由《社保基金会计制度》进行规范与核算，自然在的预算会计报告中缺少此类信息,既不利于国家管理和人民监督，又使整体资金状况不能在一张报表中反映，不利于防范财政风险。在当前世界性金融危机的环境下,会使我们看的更清楚，感觉到改革的迫切性。

(二)现行预算会计缺少成本计算，不利于提高效率和业绩考核

所提供的公品需不需要核算成本,需不需要成本分析，提供的公共服务要不要计量费用，要不要费用分析？即要不要考核业绩和提高效率？但我国现行行政会计实行收付实现制,仅以本期间款项是否收付为标准记账，根本不能提供公品的成本信息，即使提供费用信息也是不真实的。

事业单位会计在经营性的业务核算中采用了权责发生制，进行了成本核算。但其对非经营性的业务仍然是收付实现制，不进行成本计算。[2]这种一个单位两种不同处理并存’到期末很难合理分摊,势必造成成本计算不准确，不利于事业单位管理。

老百姓十分关注的管理效率,关注公品的成本是否降低，关注的绩效。但现行预算会计制度所提供的会计报告，许多活动都不能提供数据信息。

(三)“以拨作支”的观念导致会计信息失真

总预算会计对所属预算单位的各项包干经费按照实际拨款数作

为预算支出，即按照“拨款数”记账为“支出数”,术语为“以拨作支”。表面上看，这是一种简单处理方法，使财政部门较快的获得财政总预算会计的收入与支出数，及时编制“总预算会计收人与支出表”，但此种支出是个失真信息，依照其决策是误事的。因为收到拨款的单位,不一定马上发生付款行为，只要款项没有付出’这些资金仍然表现为公共部门内部资金结余。这种“以拨作支”的观念和预算会计行为混淆了“拨款”与“支出”这两个概念的性质。其结果导致公共支出信息失真,也影响了财政赤字的准确程度。

(四)预算会计三个分支之间联系甚少，不反映的整体财务状况

预算会计的核算体系是按组织机构类别来构建的，所以划分为三个相对的分支:即财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计。这三个分支所采用的会计科目不相同，分别核算各自不同组织类别的交易与事项，各有各的核算重心，联系甚少。

总预算会计是代表进行整体记录总量层次上的拨款交易，但其不记录行政事业单位层次的交易,行政事业单位的会计自己记录交易。这样设计的会计制度势必产生的情况是:财政资金一旦拨人下属各行政事业支出单位,财政部门就失去会计控制与监督。但事实情况财政资金拨付支出单位以后,仍然是处于公共部门的内部流动之中，

还是资金运动的过程，因为这些资金远远没有转变为公品或公共服务。

笔者认为这种预算会计必须尽快改革，财政部门对拨付的款项无法进、行支出阶段的监控，就很难控制财政风险，评估财政'秋况。

(五)现行预算会计报告缺陷太多，而且名实不符

现行预算会计的报告不是真正的会计报告。预算信息是通过财政预算、决算的形式报告给人民代表大会审査，间接传给人民大众的。而且这种预决算主要是反映预算的收支计划执f/情况，的股权、债权、资产、债务等都不能得到反映,决策有用的信息实在是甚少。而且造成对外的透明度不高。

不但不是一个完整的财务报告,报表的设计项目过于简单,缺乏公允性，仅从报表项目结构上看也是不科学的。在现行的预算会计制度中，行政、事业单位的资产负债表,左端为资产类，包括资产和支出;右端为负债类,包括负债、净资产和收入。这样，该资产负债表的平衡公式就被设计为：“资产+支出t负债+净资产+收入”。这个资产负债表是不合理的，存在的问题主要表现为:其一，世界各国的资产负债表均为静态报表，该表中带有“支出”与“收人”,这些是时期数据，

所以该表不是静态报表；其=，载有“收人”与“支出”的报表称为“资产负债表”，也名实不符，不符合国际惯例;其三，收入、支出也不是资产’混淆了会计要素性质。

二、我国改革预算会计为会计的条件已具备

改革开放三十年，我国经济环境发生了天翻地覆的变化，转变职能,公共财政的改革与建立，绩效评价制度的建设，均反映出对活动和会计信息需求的增长。

计划经济下的作用是多角度、全方位的，不仅维护公共秩序和社会利益，还要分配资源、安排生产。市场经济下的应该从微观管理走向宏观管理，从直接管理走向间接管理,从全能转变为有限，变为提供公品和服务的。特别是2004年7月1日实施《中华人民共和国行政许可法》之后，从法律层面界定了的职责和权限,促使转变职能,强调必须转向服务型、管理型、绩效型的。

这样就与人民之间形成了一种委托与受托的契约关系，的行政管理权利来源于人民，由人民代表大会及其常务委员会选举并委任,代表人民管理国有资产、债权、财政性资金等,那就必须有一种

会计向告其完成受托责任情况。w另一方面，向社会提供公品和服务，也必须报告这些公品和服务的成本费用情况，以利于评价的绩效。

市场经济下的应该是诚信的,诚信是建立和维护市场经济秩序的基本条件。诚信的就要提高的信息透明度。的信息如何才能透明呢？这也要求建立会计，及时向人民大众公布的财务状况信息,在满足决策需要的同时，接受人民大众的监督。

形势的发展迫切需求会计产生,那么改革预算会计制度，建立会计的条件是否具备呢？

经济决定财政，我国财政部门朝着公共财政方向改革的力度不断加大，有了质的飞跃。比如编制部门预算、建立国库集中收付制度、实行采购制度、推行收支两条线办法、修订预算科目等等,已经为建立我国的会计铺平了道路,做好了准备，可谓时机已经成熟。

三、国际经验为我国建立会计提供了借鉴

随着经济全球化的进程,信息技术的飞速发展，世界各国都把提高竞争力，评价公共管理绩效放在了一个极其重要的地位。

从上个世纪80年代始,西方经济发达国家掀起了一场公共行政改革运动，被称之为新公共治理(Newpubicgovernance)运动。这场运动始于英国，以当时英国首相玛格丽特?撒切尔上台为标志。在撒切尔的领导下英国采取了一系列改革,转变的公共管理方式。继而新西兰、美国、澳大利亚等国也都实行了大胆的公共行政改革。新西兰对的核心公共管理部门进行了重组,建立起一套按绩效预算的小型部门，目的在于加强考核管理部门的绩效。而美国则走的更加迅速，当时的克林顿提出一个“工作更好，花费更少”的工作目标，于1993年推出了国家绩效考评（Nationnalperformancereview)一系列指标体系，把追求效率作为公共行政管理的出发点和落脚点。到了20世纪90年代后期，不但加拿大、法国、德国等国家加人新公共治理运动中，一些新兴工业化国家和发展中国家,如韩国、菲律宾等也加人到新公共治理的改革运动中。一场波澜壮阔的世界性公共管理就这样在世界范围内展开了。

考察整个新公共治理进程,其特征主要表现为:其一,新公共治理打破了单一中心行政的思维，不再是全能的、什么都由管理，只是一个有限的，是提供公品和服务的;其二强调现代不再是管理型的，而是服务型的，实现由过去的以为中心，以管理为主，转变为注重公共服务，满足公众需求;其三，新公共治理更加重视公共管理交易成本理论，要求评价公品提供和公共服务的绩效,确立节约成本和提高效

益的激励机制;其四，实行国家权力向公民回归,信息公开透明，没有一个健康的市民社会，就没有真正良好的治理;其五，坚持市场导向，注重用市场机制改造,在提供公品和服务时采用市场的方法。

在新公共治理的理念下,要评价的绩效，的财务报告就成了一个很重要的依据。所以，西方各国纷纷建立会计，规范财务报告,厘定财务报告目标是绩效评价取向，必须报告其完成受托责任情况。

现在我国建立会计，基本有国际惯例可循，可以根据国情借鉴国际先进经验。建立会计也是国际潮流，会使我国财务报告与国际趋同，便于经济、文化交流。

近些年，我国职能转变，公共财政建设不断前进，民主与法制以及科学发展观的兴起，意味着我国已经融人治理改革的世界性浪潮之中。所以，笔者认为，我国建立会计,改革财务报告制度的时机成熟。

赵英林1杨鑫2(1.山东财政学院，山东济南250014;2.华南理工大学，广东广州5101)