进一步规范农村土地承包经营权流转的对策建议

发布者：qiulie 发布日期：2011-4-25 点击数：233

摘 要：在扶农支农的鼓励下，农村土地承包经营权的流转呈蓬勃趋势，各地也积累了一定的经验和成效，为现代农业的建设创造了良好条件，但随之出现的棘手问题也不容回避，为更好地规范土地流转，促进土地规模经营，本文以上海某郊区为例，对土地流转的现状、问题及成因进行调查分析，并结合实际提出相应的对策建议。 关键词：土地承包经营权 规范流转 对策建议

一、当前农村土地承包经营权流转的基本情况和特点

1.农村土地承包经营权流转的基本情况（以上海金山区为例） 1.1农村土地承包经营权流转的总体情况

截至2009年底，上海金山区全区土地流转总面积27.74万亩，占全部耕地面积39.62万亩的70%。其中，家庭承包耕地流转面积为23.25万亩，占全部流转土地面积的84%。 1.2农村土地承包经营权流转的基本形式

该区家庭承包经营的土地流转形式以出租为主，共有21.78万亩土地以出租的形式流转，占家庭承包耕地流转面积的94%；流转的途径以农户委托村流转为主，共有22.68万亩土地以委托的途径流转，占家庭承包耕地流转面积的98%；承包土地流转给大农户的面积15.34万亩，占家庭承包耕地流转面积的66%。 2.农村土地承包经营权流转呈现的特点 2.1流转面积总量大、比重高

近几年，农业作为朝阳产业，吸引了一批有经济实力的经营者，土地流转面积呈逐年增长态势。该区作为农业大区，流转面积的总量和占农用地比例已大大高于周边区县，比如，奉贤区流转总量为11.1万亩，占农用地40.1%，崇明县流转总量为19.3万亩，占农用地31.4%。 2.2流转形式以委托流转为主

该区目前的流转所采取的方式，大部分由农户与村签订委托流转协议，村受农户委托与经营户签订流转合同。村委会在流转过程中起到了组织协调、服务流转双方的作用。 2.3流转用途以粮食作物为主

由于要完成上海市下达的18万吨粮食生产任务和确保种粮面积达到27万亩，区导向上比较支持规模种粮，以及受技术条件、销售和经营风险等因素的制约，该区目前承包经营权流转的主要用途为经营粮食作物。 3.农村土地承包经营权流转所取得的成效

2004年实行税费改革、取消农业税后，农村土地承包经营权流转费价格逐年上升。2006年，该区又出台了《关于推进农业组织化工作的若干意见》等文件，对种粮规模经营户实施每亩不少于260元的补贴，对流转指导价作了明确规定，形成了流转价格的增长机制，大大推进了土地流转的规模，取得了显著的成效。 3.1增加了农民的财产性收入

农村土地承包经营权流转是农业规模经营的前提条件，而规模经营产生的效益通过流转费的形式分配给流出土地的农民，为农民增收开辟了一条新的途径。2009年，土地流转面积25.9万亩，农民获得土地流转收入12678万元，比2006年增加5631万元，增长79.9％，占全区农民收入的3.06%。 3.2促进农村劳动力的转移

土地规模经营推动了农业机械化，带来劳动生产力的提高，从而使一部分原从事一产的劳动力向二、三产业转移。以种粮为例，分散经营时的种粮农民，其经营范围以家庭承包地为限，一般不超过10亩，而规模经营后，每个劳动力的经营管理能力可达到30~50亩。据统计，2009年全区从事家庭经营的劳动力3.2万人，比2006年减少7000人。 3.3推进农业向规模经营发展

由于农村土地承包经营权流转的大力推进，使我区农业规模经营呈逐年递增趋势。2009年全区规模化以上专业

大户1161户，其中规模50亩以上770户，规模总面积28.35万亩，比2007年增长20.9%。 3.4加快农业产业结构调整

近年来，由于土地大面积流转，我区农业产业结构得到较大幅度的调整。在保证粮食生产任务的前提下，我区大力发展出口蔬菜、精品西瓜、葡萄、花卉苗木、草莓和食用菌等具有地区特色经济作物，粮食和经济作物比重由1996年的55:45，调整为目前的26:74。2009年蔬菜、西瓜常年播种面积上升到4.2万亩和3.4万亩，比2007年分别增长84%和42.6%。

二、目前农村土地承包经营权流转存在的问题及原因分析

1.农民在农村土地承包经营权流转中存在利益受损风险 1.1流转费低价补偿问题

一是1999年该区实施第二轮土地延包后，由于当时农业税费负担较重，粮食等主要农产品价格偏低等因素影响，土地承包经营权的流转费价格普遍较低，一般每亩在200~400元。二是依照现行价格签订的期限较长的部分流转合同，由于缺少相对稳定的价格增长机制，存在着若干年后可能造成流转费低价补偿的风险。 1.2流转费支付违约风险的问题

农业是一个有着一定生产周期的产业，在生产经营中极易受到天气气候、病虫灾害、市场调整等方面的影响。当承租人经营出现财务危机时，可能出现流转费支付违约现象，进而造成土地承包权人的收益风险。 1.3“被失地”农民过渡期利益保障问题

从广义上讲，对农民承包地的征用亦属于土地流转的范畴。在征用确权地时，因为镇保名额有限和分配机制的漏洞，部分农民既丧失了承包地和土地承包经营权，又不能及时享受镇保，形成“被失地”农民，从而导致这部分“被失地”农民在过渡期的利益得不到保障，由此引发的集访影响农村社会稳定。 2.农村土地承包经营权流转程序有待进一步规范 2.1流转合同签约期限的不规范

由于缺乏法制意识、风险意识和对土地流转价格走势的不可预见性估计不足，造成目前已签订的流转合同存在期限过短或过长的现象，期限过短容易造成土地流转大户的“掠夺式经营”，期限过长不利于流转价格稳定增长和农户的利益增收。因此，流转期限过短或者过长都不宜，必须合理引导。 2.2农户之间自由流转合同不规范

农户之间的土地流转多以口头协议为主，很少签订书面合同。土地流转中即使签有流转合同的，也存在内容不完备、相应的条款、标的不明确、不规范的情况。有些合同甚至与现行法规相冲突，容易引发纠纷，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。

2.3流转合同中流转费价格增长协商机制缺失

在目前签订的土地流转合同中，基本上都是参照对土地流转的统一指导价，流转双方缺乏流转费价格增长协商机制，合同自由度不高，没有灵活性和自主性，给承包农户的收益将带来一定的影响。 3.农村土地承包经营权流转模式的低层次性问题 3.1流转方式单一，以出租为多数

该区土地流转途径主要以农户委托村流转为主，流转的形式也是以出租给大农户为主。流转用途比较低端，流转运作机制还处于初级阶段，没有形成以市场为主导的流转模式。其主要原因：一是农民保守的思想观念，求稳定、缺乏创新改革意识；二是流转费收入占农民收入的比重较小，并不是农民的主要经济来源。 3.2法律规定的滞后和矛盾，阻碍土地流转

一方面，土地承包经营权作为一种物权，但对抵押权却作了禁止性规定，与土地承包经营权流转市场化的要求相去甚远，不利于承包大户融资进行规模经营，只能是低层次流转。另一方面，“禁止承包地继承”的法律规定与

实施中事实上承认的矛盾，一定程度上制约着土地承包经营权的高端有效流转。

三、进一步规范农村土地承包经营权流转的对策建议

1.加快土地承包经营权流转服务中心推广步伐，完善功能建设 1.1加快推进流转服务中心建设，促进土地流转有形市场的建立

目前该区在三个镇试点设立了镇级土地流转服务中心，按照市及有关部门的最新要求，要加快推进全区各镇设立土地流转服务中心工作，为本区农村土地流转工作有序开展创造有利条件，促进土地流转有形市场的建立。其目的有三个：一是形成统一、规范的流转程序。可以通过流转中心制定统一的流转程序和合同文本，纠正不合理、不规范流转程序，改变合同签订不规范而引发纠纷的现象；二是形成流转价格的发现机制。流转价格的合理定位是流转成功的关键，通过流转中心公开的信息发布，可以让流转双方发现流转价格，改变过去自由流转、流转期过长、价格过低而矛盾突出的状况；三是促进农业规划发展和规模经营。通过加强对流入方经营资格的审查，改变过去农户自由流转而破坏农业规划布局，有效实施农业发展规划，推进农业适度规模经营和产业化的发展。 1.2完善流转服务中心职能，使其成为“农业增效、农民增收”的平台

进一步完善土地流转服务中心功能，使流转中心不仅承担土地流转的服务中介，更要成为农业增效、农民增收的服务平台。一是承担实施各项惠农的职责。各项惠农的兑现，一直是农民关注的焦点，针对服务中心土地流转状况，以流转服务中心为平台，统一实施的各项惠农；二是成为农业产业规划和产业结构调整的具体实施者。根据全区农业产业布局，对流转土地适宜经营的范围进行规划布局，为“十二五”农业产业布局创造条件，同时也有利于农业产业结构调整；三是以流转服务中心为平台，加快设施农业建设。根据流转服务中心所掌握的耕地现状，一方面加强对农田的规划整理，提高耕地的利用率；另一方面加快设施粮田、设施菜地等设施农业的建设，提高设施农业产出率，为农民增收创造条件。 1.3提高土地流转中心层次，增强抗风险能力

一是建立土地流转三级服务体系。在已有的“上海农业产业交易所”的基础上，建立区级土地流转服务平台，对上与上海联合产权交易所联网，对下依托各镇农业农经部门和各镇土地流转服务中心，形成三级流转服务体系。可以充分利用“上海联合产权交易所”在交易体系、市场资源、运作经验等方面的优势，业务范围面对金山辐射上海乃至全国。

二是建立区级土地流转风险基金，提高农户抗风险能力。通过建立区级土地流转平台，将全区土地流转纳入统一的平台，区级流转中心形成的流转费溢价，除提取一定比例的资金，建立区级风险基金，其余部分全额返还农户，风险基金不足弥补当年坏账部分，由区、镇予以补助。区级流转中心按照统一规范的流程、统一的流转价格结算，保证了农户土地流转费收益，提高了农户抗风险能力。 2.加强土地流转服务，创新流转模式 2.1创新农村土地承包经营权流转模式

目前，该区农村土地承包经营权流转占主导地位的是出租模式的流转。这种流转由于没有完成资本转化，不仅很难融入土地流转市场，而且还将会带来一系列的社会问题。创新农村土地承包经营权流转模式，是改变目前土地流转模式单一的有效途径。

一是鼓励农户以土地承包经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社；二是鼓励农民以土地入股单独兴办或与企业联办股份制有限农业企业；三是鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农用地流转，建立生产基地。农民以承包土地经营权入股方式开展土地流转，是实现农村承包土地由资源变资产的一种最好方式。在共同约定的前提下，完全可以对农户土地承包经营权进行货币量化，将土地承包经营权量化成股权，农户与农户之间可以以土地承包经营权，重新建立新的农民合作组织，开展生产规模经营。有可能的话在条件较好的地区先行试点，可以参股到龙头企业，从事农产品生产加工经营，还可以与社会资本结合建立农产品生产公司。 2.2规范农村土地承包经营权流转行为

一是农用地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合同，实行统一档案管理；二是在集中连片流转过程中，对于个别不愿流转的农户，应由集体经济组织出面，在尊重农愿和不影响农户经营收益基础上通过调整和互换等多种形式来解决；三是在土地流转登记过程中，要及时纠正违反法律法规的约定和行为，本文转自[星论文网] www.starlunwen.net 要加强对农用地流转工作的指导、服务和管理，防止缺位、越位和错位现象发生；四是农用地流转发生争议或纠纷，流转双方既可以自行依法协商解决，也可以请求土地流转服务中心调解。不愿协商调解或协商调解不成的，当事人既可以申请当地流转仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直接向人民起诉。 2.3建立农用地流转财政和金融支撑体系,加大资金支持力度

一是加大对农用地流转财政支持力度。要进一步调整财政支农结构，在支农资金中安排农用地流转专项资金，鼓励农民通过农村土地承包经营权流转，促进农业规模经营和产业发展，实行农业规模经营补贴，对于达到一定规模的农用地流转经营主体给予适当的经营补贴，推动公共财政向优势区域和优势产业倾斜。

二是探索建立农村土地承包经营权抵押贷款机制，强化金融信贷支持。通过贴息的办法，激励银行和各种融资机构简化贷款手续，在保证信贷安全的基础上，加强对农业适度规模经营和产业发展的金融支持，确保经营流转土地所需资金。每年要安排一定额度的农业信贷资金用于解决土地流转经营主体的资金需求，对经济实力强、资信好的土地流转经营主体给予一定的信贷授信额度，允许各经营主体以联保等形式办理贷款手续。 3.创新农民保障，建立长效机制

3.1强化配套，引导农民进入流转服务中心

建议通过给予农户每亩一定金额的补贴，鼓励农户进入流转服务中心流转土地承包经营权。一方面有利于规范土地流转行为；另一方面客观上增加了农民收入。 3.2切实解决“被失地”农民的实际困难

在征用农民确权地时，由于镇保指标有限和分配机制漏洞，导致部分农民既失去了原有土地承包经营权的收益，又没有享受到土地换保障的，形成“被失地”农民。建议村委会加强对承包地征地工作管理，避免有的农户“既有土地也有镇保”、而有的农户“土地镇保都没有”的不公现象；同时建议优先帮扶“被失地”农民就业或者创业。

3.3加快农保和镇保并轨步伐，统筹城乡二元保障

上海作为我国经济最发达的地区之一，城市化水平已经达到相当的程度，随着城市化和工业化进一步推进。建议加快我市农保和镇保并轨步伐，消除农村与城镇居民社会保障二元结构，从根本上解决我区农民的社会保障问题，也为加快建设集约化、规模化的现代农业创造条件。

参考文献：

[1]本文系2010年上海党校系统青年课题《农村土地承包经营权流转法律问题研究》的成果之三； [2]数据来源：金山区农委经济管理站统计； [3]数据来源：金山区农委经济管理站统计。

作者简介：刘娥苹，金山区委党校基层党建研究室副主任，讲师，硕士。