论地方绩效评估中的公民参与

２００９年第２４期　总第６２期　经济研究导刊　ＥＣ０Ｎ０ＭＩＣ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＧＵＩＤＥ　Ｎｏ．２４，２００９　Ｓｅｆｉａｌ　Ｎｏ．６２　论地方绩效评估中的公民参与　李乐为　（吉首大学政治与公共管理学院，湖南吉首４１６０００）　摘要：地方绩效评估引入公民参与有利于民主政治的实现，、社会、公民共同治理模式的形成，增强　绩效评估结果的有效性，政务流程的透明度不断提高，巩固主人翁的地位。公民参与地方绩效评估存在着参与　的动力不强，参与的信息不畅，参与难度较大等问题，从而影响了公民评估活动的信度和效度。为此，必须在公　民参与的制度化，构建地方绩效评估中的公民参与和互动协调机制，加强地方绩效评估中公民参与的　法制建设，强化公民参与主体的教育与培训等方面选择合适的路径。　关键词：绩效；评估；公民参与　中图分类号：Ｄ６３　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７３—２９１Ｘ（２００９）２４—０１５９—０３　公民参与是指公民通过合法的途径和方式，积极参与和　影响国家和社会事务，表达自身利益要求和意愿，维护自身　合法权益的一种公民行为。地方绩效评估中的公民参　与，要求在绩效的评估过程中充分发扬民主，最大限度　地让公民参与评估，使他们能够通过各种有效的信息传输渠　实现等。　２．有利于、社会、公民共同治理模式的形成。的　治理过程绝非单方面行使权力的过程，更为重要的是，　公民参与地方绩效评估是与公民以及整个社会的　互动过程，国家的建设与发展事实上需要和社会各种力　道，充分表达意见和诉求。随着民主政治的发展，公民在地方　绩效评估运作过程中所发挥的作用将会越来越大，公民　量的共同努力和合作，正如罗勃贝拉指出的“一个端正、平等　的社会，必须靠老百姓有理智的参与公共事务，以及不断的　提供建设性的意见。”…而面对日益增加和复杂的公共问题，　部门受其自身治理能力的，已经无法成为单独的治　理者，而必须与公民、社会其他组织共同治理（ｃｏｇｏｖｅｍａｎｃｅ）。　参与程度已然成为检验地方绩效评估发展水平的重要　标志之一。　一、地方绩效评估中公民参与的意义　因此，、社会、公民（ｐｕｂｌｉｃ一　ｖａｔｅ—ｃｉｔｉｚｅｎ）的共治已成为　当代重要的治理模式。而公民参与地方绩效评估，使政　在现代社会，公民参与更注重提高的公共行政能　力，帮助并监督有效地代表和实现公共利益。在地方政　府绩效评估中引入公民参与，具有十分重要的意义。　１．地方绩效评估引入公民参与有利于民主政治的实　现。科恩认为，“民主是一种社会管理，在该中社会　成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”作　为当代政治的核心价值理念，民主的核心就是公民参与。公　民的参与程度已经成为衡量政治民主化程度的重要标准。此　外，公民参与也是实现民主和维护公民利益的重要工具。公　民通过自身或社会组织合法地参与管理国家和社会的各种　事务，使自己的想法和利益要求在的立法和行政决策、　执行过程中得以体现，从而实现自己的民主权利进而保护自　身的利益。实践证明，公民参与是促进民主的一种有效方式，　它可以使个人的公民权得以实现，公民的主人翁的地位得到　充分体现；可以促进公识的觉醒，增强公民参与公共事　府了解公民的想法以及对于当前绩效的满意程度，从客　观方面提出各自的意见和建议，从而改善服务，提高管理水　平，并且逐渐形成共同治理的合作关系。　３．有利于监督绩效评估过程，增强绩效评估结果的有效　性。在履行职责的过程中，难免会有人或为了迎合上级政　府和主管部门的喜好，搞背离民心的政绩工程、献礼工程，或　为了自己加官晋爵而虚造数据，捏造政绩，使绩效评估中不正　之风盛行。让公民参与到绩效评估中来，不仅能够有效地　监督评估的各环节，避免绩效评估流于形式，或被人利用作为　实现不正当目的、获取不正当利益的手段，保证绩效评估始终　在规范化的轨道上进行，而且能够使评估结果更为客观、准确　地反映的真实绩效，增强评估结果的有效性。　４．有利于政务流程的透明度不断提高，巩固主人翁的地　位。依法治国，是建设社会主义政治文明、发展社会主义民主　务的责任感，使其积极地负责任的参与社会行动，自觉履行　公民的权利和义务，从而促进民主政治的发展及实践的顺利　收稿日期：２００９—０４—０１　政治的重要内容，其本质是保证人民当家做主。要保证　依法治国方针的有效实行，就要自觉接受人民监督。的　作者简介：李乐为（１９６６一），男，湖南慈利人，副教授，硕士研究生，从事少数民族政治发展研究。　一１５９—　一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，　接受人民监督。只有人民监督，才不会懈怠。而传统　下的许多行政行为都处于“暗箱操作”之中，无论是　的机构设置、职责权限，还是权力的运行规则、工作程序　等都很难为普通公众所知。这些都严重阻碍了公众对的　了解和监督。“公民评议”即要求打开运作的“黑　箱”，像白纸一样展现在公众面前，使公众全面、准确地掌握　与其利益息息相关的信息，从而在增加的透明度的同时　为公众对的监督提供便利的渠道。通过公民参与，　真正放下架子，把自己放在应有的位置上，承认公民的主人　翁和“上帝”地位，通过公民表达诉求和意愿的过程，使其加　深对绩效管理工作的了解并感受到自身的价值，从而增　加对的认同感。通过这种融洽的互动关系，可以改善政　府与公众的关系，增强了地方的可信度，拉近了与　公众的距离，也促使公民从更客观的角度去评价，使政　府的形象得到提升。　二、地方绩效评估中公民参与存在的问题　充满生机和活力的公民评议活动是对传统自上而　下评估模式的有益补充，但同时由于中国地方所处的行　政生态环境中的各方面的，公民参与地方绩效评估　存在很多不完善的地方，从而影响了公民评估活动的信　度和效度。　１．地方绩效评估中公民参与的动力不强。公民参与　的动力是指公民为什么要参与地方绩效评估，以及他们　以怎样的热情和精神投入到评估中。从中国地方绩效评　估中来看，公民参与评估的动力主要来自强制和利益驱　动，即通过公共权力的强制性促使公民参与其绩效评估　以获得某种合法、合理化的认同。在其中起主导推动作　用。同时，受利益驱使，公民会参与地方的绩效评估，发　表自己的看法，提出意见和建议。但是对于公民而言，最初参　与过程的可能会面临很大的风险，尤其是参与涉及到某　些的既得利益时，更是如此。公民参与绩效评估，就要掌　握与此有关的信息提供评估方案，协助评估执行，这些都会耗　费参与者大量的时问、金钱成本，公众也是理性的“经济人”，　他们会考虑参与的机会成本与预期收人的比较，因此，许多公　民存在“搭便车”的心理。他们要么不愿参与评估，要么不敢　客观地评估，或者借着别人的评估结果，人云亦云。此外，由　于相对缺乏价值观驱动，中国公民缺乏参与评估的积极性和　主动ｌ生，很多是被动地参与评估。　２．地方绩效评估中公民参与的信息不畅通。信息是　一种资源，对信息的占有就意味着对资源的控制，因此占有　更多的政务信息可能享有更多的利益，评估的有效性在很大　程度上取决于信息本身及其传输的质量。目前，部门尚　未建立健全的评估信息系统，这严重制约了评估活动的开　展，这集中体现在两个方面：一是信息收集的困难。由于全　面、系统地收集评估材料是一项相当麻烦而细致的工作，需　要花费大量的人力、物力、财力和时间，这就为信息的获取带　来一定的难度，进而影响了绩效信息资料的真实性、客观性、　全面性。由此得出的评估结论也就不能准确、客观、全面地反　一１６０一　映公共部门的管理绩效和公共管理过程中所存在的问题；二　是信息沟通的障碍。信息交流与沟通是公共部门绩效评估特　征的重要体现，因为社会公众只有充分了解及其活动，　才能作出客观的评定，只有充分了解社会公众，才能提　供他们所需要的服务。然而，公众要表达自己的意愿常常受　制于信息传递渠道，不能及时、准确、畅通地表达，这显然不　利于公众与之间的沟通和了解，极大地降低了评估的质　量。同时由于参与的形式、方法、渠道和手段等都没有具体规　定，公民想怎么评就怎么评，并且公民评议出来的结果　又不予考虑和重视，依旧是按照自己的意图评定自己的绩效，　使得公民评不评都一个样，这不仅严重挫伤公民参与的积极　性，使公民参与的热情随之消减，而且有可能引起公民的不　满，使公民参与流于形式，在一定程度上给社会增添了不安　全因素。　３．地方绩效评估中公民参与难度较大。中国旧官制　的人治文化原则，在历史上从来没有间断过。人们世世代代　在旧官制文化及其积淀的熏陶下，形成了根深蒂固的传统观　念和心理定式。其主要表现有官本位观念，宗族观念等。这种　文化冲力是一种无形的历史惯性，并非一朝一夕可以消除　的。这种“官文化”思想使地方中的民主意识、服务意识　和责任意识等依然缺乏。官治民的思想必然导致人治。同时，　由于地方的法制化进程滞后，法制的机构与理念不完　善，必然会形成一种借助法律来强化行政权威的倾向。人治　管理和官本位思想的存在，导致了一些地方缺乏民　主责任意识，往往以言代法、以权代法，产生一种“高高在上，　唯我独尊”的优越感，缺乏公仆意识。在这种意识下必然使其　在提供公共服务时，处于一种“皇帝”的身份角色，认为服务　的内容和方式都是由他们自上而下计划地配给，公民只能接　受，而没有权向其提出Ａ身利益的要求，更不能对其服务质　量提出意见。因而对公民参与地方绩效评估持不欢迎、　不愿意、不支持的态度，地方绩效评估中公民参与难度　较大。　三、地方绩效评估中公民参与的路径　１．地方绩效评估中公民参与的制度化。制度的重要　性在新制度主义理论那里得到了充分的论证。吴敬琏在其著　作中提出了“制度高于技术”的论断，认为“制度节省的是交　易费用，而技术节约的是生产费用”。制度层面的创新远比技　术层面的创新具有“终极意义”［２ｔ。结合地方绩效评估中　的公民参与来说，公民参与的基本制度安排不仅关系到实现　公民责任的空间，而且决定着公民对以及公共参与的态　度和认知。因此，要保证绩效评估科学化、民主化的实现，使　公民参与绩效评估更加科学，避免和减少重大的失误，就应　加快公民参与的法律化、制度化建设，形成一套较为完善的　法律制度体系，将公民参与绩效评估过程纳入制度化的轨　道。在充分遵循和法律赋予公民的政治权利和自由的前　提下，对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，并用　制度的形式固定下来，依照制度确定参与的合理途径和科学　的参与程序，明确规定参与者的权利和义务是当务之急。　２．构建地方绩效评估中的公民参与和互动协调　机制。随着地方角色和职能的重新界定，地方与公　人的政治参与行为并不像西方学者所揭示的那样通过教育　民之间的关系正在逐渐由治理者与被治理者之间的关系变　程度的提高就能得到改善。在中国，教育程度与实际的参与　为公民服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。为此，地方　情况之间呈现无关态势。但是，教育与参与意识之间却表现　绩效评估中需将这种关系通过公共责任和顾客至上的　出了较强的正相关，“教育程度越高，对和规范的了解越　管理理念表现出来，强调以顾客为中心，以顾客的需要为导　深，越倾向于采取内的参与方式。”因此，树立参与意识　向，倾听顾客的声音，按照顾客的要求提供服务，从而加强社　仍需从教育上人手，这既可以通过正规的学校教育实施，也　会公众对地方的信任，改善地方与公众的关系［３１。一　可通过社会化方式如媒体宣传、政务公开运动等渠道实现。　方面，地方绩效评估过程中公民参与的主体要把公众对　这种教育的核心有两个：一是帮助民众获得更多的与规　的评价意见通过制度化和非制度化的渠道主动反映出　范的知识；二是有意识地将被割裂的权利与利益之间的关系　来，从某种意义上说，公民主动参与评估主要就是人民群众　衔接起来，使人们清楚地认识到权利可以用作维护利益的有　通过一定的渠道充分地直接地真实地表达自己的意愿，从而　效武器。　对的决策制定和执行以及的绩效施加影响；另一方　５．促进公民参与地方绩效评估活动的有序化。公民　面，要求地方以“顾客导向”为基本理念，以“顾客满意”　参与的“有序”指的是公民参与在法律、制度规定的范围内，　为基本标准，并在绩效评估的过程中关注公民的需求与　有步骤地、合程序地、合规范地进行。促进公民参与绩效评估　期望，并对此给予积极的回应。构建地方绩效评估过程　活动的有序化是当前完善地方绩效评估的一项艰　中的与公民的互动协调机制，这种互动强调和公民　巨而重要的工作，实现有序化的公民参与需要从多方面着　主体地位的对等，力求打破传统绩效评估中单方面强调　手。首先，应确立公民成为地方绩效评估主体的程序规　的主体性，对公民的参与不重视或忽视的局面，为构建　则。公民成为绩效评估主体，参与公共管理活动，需要有程序　和谐社会打开新局面。　规则来作保证，否则参与就成了空话。当我们确立了公民和　３＿力Ⅱ强地方绩效评估中公民参与的法制建设。在从　社会组织可以成为绩效评估的主体时，对于来说，也许　人治向法治转型的过程中，传统人治作风的遗留不但挫伤了　并不愿也不适应让渡一部分权力给公民和社会组织，而靠公　公民的政治功效感，也导致了打击报复公民的监督与参与行　民和社会组织自身的努力又难以在短时间内建立一套行之　为的现象，因此，必须通过加强公民参与地方绩效　有效的程序规则。因此，需要的支持，通过精细的程序设　评估的法律制度建设，来保障公民参与的权利、参与的积极　计，使公民真正获取绩效评估的主体地位。其次，完善公民参　性和主动性。通过法制建设确立公民参与绩效评估的主体地　与地方绩效评估活动的程序规则。仅有宪制的原则　位，确保其参与绩效评估活动，促进提高管理水平；树立　性规范是不够的，公民参与绩效评估活动需要具体的、明确　公民参与绩效评估活动的权威性，确保公民在绩效评估活动　的程序规则来保障。这样一套完整的程序规则，应当有利于　中享有调查、评估有关各个部门活动的权利；确定公民　公民参照评估指标体系和评估标准，利用各种有效手段收集　参与绩效评估活动的制度和规范，对评估主体评估什　绩效评估的有关信息；有利于将公民评议的信息整理、加工　么，怎么评估，评估应注意的事项等问题作出规定，使评估丁　和处理，去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里，做出评估　作有法可依、有章可循，通过法律制度建设来逐步达到公民　结论；有利于通过适当的方法和渠道将评估结论反馈给地方　参与的制度化、法制化，进而实现公民参与地方绩效评　，并向公民公开。再次，建立公民监督绩效评估的程序规　估的常态化。在保证公民参与法制化的同时，对于公民　则。绩效评估仅靠有关领导实施自我监督，这种做法难　参与评估的态度也必须端正，也应遵循法律事实，以确保评　以达到有效的监督效果。绩效评估的过程和结果需要全　估的公正性和公开性。　面的公开，以使群众和大众媒体能够广泛地介入，形成有效　４强化地方绩效评估中公民参与主体的教育与培训。　的监督体系。这种监督机制需要有严格的程序保障，包括事　公民能否很好地参与到地方绩效评估中来，从主观方面　前监控、事中监控和事后监控。　来说还依赖于公民自身的素质和参与意识。研究表明，中国　参考文献：　【ｌ】Ｇｒｏｅｎｅｗａｌｄ，ａｎｄ　Ａ．Ｓｍｉｔｈ（２００１）．Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｉｎ　Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄ　Ｌｏｃａｌ　Ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ：Ａ　Ｃａｓｅ　Ｓｔｕｄｙ　ｏｆ　Ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ　Ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｓｏｕｔｈ　Ａｆｒｉｃａ．Ｉｎ　Ｍｃｌａｖｅｔｒｙ，Ｐ．（Ｅｄ．）（２００２）．Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓｉｎ　Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．Ｂｕｒｌｉｎｇｔｏｎ：Ａｓｈｇａｔｅ　Ｐｕｂｌｉｓｈｉｎｇ　Ｃｏｍｐａｎｙ．　【２】吴敬琏．制度高于技术［Ｍ】．北京：中国发展出版社，２００４：１．　【３】邓琼．公民参与地方绩效评估的影响因素与途径【Ｄ】．湘潭：湘潭大学硕士学位论文，２００５：１０．　【责任编辑　陈丹丹】