当前我国新城规划建设的若干讨论--形势分析和概念新解

———形势分析和概念新解

张

【摘要】针对当前我国新城建设热潮，分析我国新城发展中出现的各种类型，对比英国、美国的新城建设，从形成机制、区位环境、建设过程、影响程度、内城发展的问题几个方面比较研究国内外新城建设的实践。指出，综合我国新城发展的实际情况，借鉴国外新城发展的实践经验，新城的定义可为：位于大城市郊区，有永久性绿地与大城市相隔离，交通便利、设施齐全、环境优美，能分担大城市中心城区的居住功能和产业功能，是具有相对性的城市社区。并针对性地提出适合我国国情的新城类型及相关概念的新定义。【关键词】新城；分类；类新城1SOMECONSIDERATIONONNEWTOWNPLANNINGANDCONSTRUCTIONINCHINAZHANGJieABSTRACT：ThispapermadeacomparativestudyondifferenttypesofnewtownsinChina，UK，andUSA，especiaIIythemecha-nismforinauguration，IocationaI!上海市重点学科建设资助项目课题（沪教委2001-44）。3张京祥.城市土地集约使用条件下规划思维的变革［J］.城市规划，1998（2）.45梁鹤年.城市理想与理想城市［J］.城市规划，1999（2）.邹兵.“新城市主义”与美国社区设计的新动向［J］.国外城市规6捷

建设“新城”的模式来拓展原有的城市空间，向外转移产业和人口。近几年来，我国大城市中的“新城”的规划和建设正在不断升温，虽然已积累了一些经验，但还很少有人去深入研究那些似乎不太引人注意却本质性的问题，甚至对什么是“新城”都没有一个明确的概念。实际上，新城建设既有国际上可借鉴的模式与经验，同时也需要面对各个城市自身发展所产生的无法回避的问题。2国内发展分析近几年来，出现的形形色色的“新城”，就其内容和形式而言大相径庭，需要加以具体辨析。2.1内城改造和用地功能置换市场经济下，原来的城市用地方式若不能充分发挥土地经济效益，内城更新改造就势必引起不同的用地功能置换。其中较为普遍的有两种情况，一种是城市中心区更新改造，另一种是老城厢地区保护和更新。比如，城市老中心区在市场经济运作下，众多商家投资竞系博士，南京市规划局副，高级规划师。童本勤，南京市规划设计研究院副院长，高级规划师。程同升，南京大学城市与资源学系硕士生。【收稿日期】2002-07-01所联动形成的“新城”environment，deveIopmentprocess，reIationtothemothercitiesetc.Theauthordefinethenewtownasthein-dependentmetropoIitanurbancommunitiesareasinwithsuburbanconvenientaccess，sufficientpubIicfaciIitiesandbeautifuIenvironments，whichcansharesomeindustriaIandresidentiaIfunctions，andisspatiaIIyisoIatedwithgreenbufferzonesfromthecentraIcity.DifferentcategoryofnewtownsadaptingtotheChinesesituationarediscussedspecificaIIy.KEYWORDS：newtown；cIassifica-tion；pan-newtown【中图分类号】TU984.18【文献标识码】A前言在经济全球化、新经济不断涌现的发展背景下，我国已步入城市化高速发展阶段。而城市中的人口和经济社会活动过度密集会给城市的运行造成巨大压力，既有的城市结构会成为城市发展的束缚。缓解老城的人口增长压力，拓展新的城市发展空间，优化城市结构，提升城市的综合竞争能力已成为目前大城市规划中的关键问题。历史上，很多大城市在城市高速发展阶段往往采取划，2000（2）.熊艳.区域发展规划基础理论述论［J］.城市经济、区域经济，2000（9）.【作者简介】李侃桢，南京大学城市与资源学!\"2003年第27卷5期观点引介!LANNINGDIGEST争，地价提高，所以在城市新一轮的总体规划中，原来的企业、居住区、非盈利性的公共设施等，甚至是市，纷纷外迁至位置较偏的较低地价区位。由此而来，这些外迁设施势必带动一大批相关的产业在其新址周边兴起，逐渐形成生活、就业兼备的“新城”。老城厢地区一方面人口密度非常饱和，城市设施趋于滞后，环境状况每况愈下，另一方面老城厢是历史的见证，往往具有历史保护价值，于是往往选择城市外围地区来安置由老城厢疏解出来的人口和产业，由此而形成“新城”。这一类“新城”由于有相应张

捷当前我国新城规划建设的若干讨论

的支持，其公共设施和市政基础设施都可配套完善，环境状况相对较好，居民能安居乐业；新城的中心区往往能得到开发商的青睐，人气较为旺盛。2.2城市结构改变生成的组团城市化进程中，伴随着城市的发展从数量到质量的变化与提高，从功能单一到多样化、综合化，再到职能化分工，城市的空间结构与用地结构也由封闭式向开放式演变，呈现出从单中心变为多中心及复合组团式结构。大城市，尤其是那些在中心区有大面积老街区的大城市，为了避免或减弱单中心聚焦带来的恶果，在总体规划中都不再局限于单一中心的城市形态，而是向“开敞、多核”或“组合城市”的方向发展。这时，除了城市原有的主中心辐射主城区的建成区外，其余的建成区依自然地形、道路、绿化等分割，或依原有的发展基础，逐渐成长为具有多功能的组团级“新城”，并具有各自的中心。这一类“新城”作为多中心、组团模式发展的大城市的新组团之一，可以极大地增强规划建设用地的选择性。不过，它们需要强有力的管理控制，否则各组团各自膨胀，相互蔓延成片，就会造成混乱的多中心和新一轮“摊大饼”的局面。级“新城”2.3城市郊区化蔓延形成的郊目前，我国的一些大城市和特大城市明显地出现了城市郊区化的现象。由于城市内部人口和经济活动过度集中，而且地价日益抬升，生活和就业压力就会导致一些低收入居民选择向地价较低的城市边缘区迁移。同时，拥有私人交通工具的富裕阶层则看好郊区的良好环境，选择在郊区生活。开发商们也看好这块市场，纷纷在对外交通干道沿线，利用便利的交通条件，投资开发各类楼盘。这种开发同时也吸引了商业、办公、服务业等与其相配套，客观上形成了规模不一、风格各异的阶层分明的“新城”。其中城市边缘的居住区可视为城市中心区建设用地的蔓延，与城区没有绿化分隔，以普通的多层、高层住宅为多，居民则主要是通过公共交通来往于居住与市中心区的就业点；边缘区之外的郊区居住区则较多为高档次的别墅区，有很好的生活环境，居民依赖小汽车每日往返于城市中心区的就业场所与郊区的住家之间。这一类“新城”虽然交通位置较为优越，但由于生活和就业较难平衡，大量人口通勤来往于城郊之间，加大了交通负荷。同时，城市郊区建设用地一圈又一圈地向外摊，城市在“永远是个大工地”的环境中无休止地涨大，“城市病”并没有得到合理的解决。城市郊区呈圈层式的无休止蔓延和无序发展，并不断吞食城市周围的优质农田、菜田、果园，会造成城市环境的持续恶化。2.4以一大型项目为中心的特城市发展过程中，不可避免地会产生一些大型项目，比如总体规划决定的重大基础设施项目、扶持的“大学城”项目等。这些大型项目一般都是城市的重点工程，规划设计、投资建设等各个环节都有较好保障。由于这些项目占地大、投资大、建定“新城”3国际经验简介新城的理念概括和实践发展是一个动态的过程，从最初英国实践派理想主义者创导的田园城市运动到目前为解决大规模城市化问题而建立新城，其内涵已发生了深刻变化。3.1英国的新城（NewTown）英国的新城源于19世纪末英国的霍华德先生倡导的“田园城市”理论，二战后“田园城市”成为英国大规模兴建新城的标准模式，其目的在于控制大城市的规模和提高人民的居住水平。《不列颠百科全书》中“新城”的定义为：一种规划形设周期长、配套内容多，一般选址在城郊，而且这些项目建成后，能提供大量的就业岗位，因而以大型项目为中心的特定“新城”随之崛起。常见的有工业新城、科教新城、海港新城等。这一类“新城”由于有城市的重点建设项目为背景，比较重视。但也有一些重大工程是主观意志的产物，缺乏科学论证，盲目开发导致浪费。2.5以传统小城镇为基础发展当特大城市、大城市的压力不断膨大，城市不断扩张的同时，一些自然条件优越、经济基础较好、交通便利且位于大城市近距离辐射范围内的传统小城镇，凭借自身优势，吸收来自大城市的人口疏散和产业扩散，同时，也吸纳由农村流向大城市的部分劳动力。这既减缓了大城市的人口和就业压力，又发展了自己的规模。一旦这些小城镇的发展跨过某个门槛，其城镇的规模、性质、职能等将有新的定位。这一类“新城”的发展基础较扎实，而且能有效地解决大城市问题。但有些小城镇的建设是自发的、往往缺少规划引导和管理控制。在同一经济区域内，小城镇由于受到大城市的辐射影响，盲目发展极易造成产业结构单一和重复建设。而成的“新城”区“新城”2003年第27卷第5期\"#城市规划CITYPLANNINGREVIEWVol.27No.5May.2003式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对的社会。英国新城建设经历了三个阶段。第一个阶段是战后初期，即1946-1950年，以Stevenage、hariow等新城为代表。第二个阶段是战后发展阶段，即1950-19年，英国大城市均出现经济复苏，人口迅速增长，内城压力继续增大，但是内城已经衰退，这一时期英国新城建设进入高潮，建设量剧增，在伦敦、格拉斯哥、伯明翰等大城市周围建设了Skeimersdaie、Cumbernauid、Redditch和Teiford等新城。新城建设的理论研究也开始发展起来。第三个阶段是1965年以后，这一时期新城建设以Runcorn为先驱，进入相对成熟阶段，主要目标是增加就业机会，使新城成为完整的小城市而不是依附于大城市的卧城。位于伦敦与伯明翰之间的Miiton·Keynes是最具代表性的第三代新城。1970年代后期，由于经济形势的变化，英国的主要城市都出现了不同程度的衰败。英国的城市从转移大城市的过剩人口和工业，转向协助大城市恢复内城经济。新城的开发不再局限于大城市的外围地区，而是扩充到整个区域范围，其城市规模也显著扩大。1980年代以后“可持续发展”的观点进一步扩展了新城建设的内涵，进而提出了“新社区”（NewSettiement）的规划概念。新社区是具有多重含义、内容范围广泛、集生活休闲娱乐工作为一体的综合区域。新城注意考虑工业，新社区则将农业也纳入到规划考虑的范围，形成对全新城市聚居模式的探讨。在1990年代，新城除了拥有完善的、基本的公共和社会基础设施之外，增加了更完善的生活服务设施和文化娱乐设施（如大型文化娱乐中心）。新城的土地规划和管理方式适合大规模的住宅开发、大型办公建筑和工业的发展。最重要的是，其城市功能着眼于促进大都市中心区的经济发展。在20世纪末，英国居住在城市的人口已达90%，其中的23%是居住在规划和建设的各种不同规模的新城内。3.2美国的边缘城市美国的“边缘城市”是在原有的城市周边郊区基础上形成的具备就业场所、购物、娱乐等城市功能的新都市。二战后的美国城市扩散经历了三个阶段。第一阶段是城市居住功能郊区化阶段，即1940年代后期，居民开始把住宅建到城市郊外；第二阶段是郊区购物中心大规模化阶段，即1960年代至1970年代，在大城市的郊外建造了许多大规模的购物中心；第三阶段即“边缘城市”阶段。美国有学者根据边缘城市的起源和其地理位置，对其作了更精确的分类：（1）起源于传统郊区城镇的新城市。（2）围绕一个强劲的经济增长点，如一个综合商业购物中心、机场、大学或其他的办公综合设施，在传统城市向外蔓延的区域内发展起来的新城市。（3）新规划的社区，这些地方的新城市出现，往往是导向的结果，而不是经济增长的产物。据统计，美国大约有200多个“边缘城市”。这些边缘城市绿化丰富、基础设施完善、具有与现代信息化社会相适应的高效工作环境，它解决了传统城市面临的噪音、交通、住房、大气污染等方面的问题，为城市居民提供了良好的生活空间。然而，边缘城市的主要居民是中产阶级，其规划设计的理念是基于小汽车交通，其发展必定给城市周边的自然环境带来不利影响。而且边缘城市从传统城市的中心区带走了大批的中产阶级，使原有的大中城市的税收锐减，导致“城市病”更趋加剧。4国内外比较对国内外的新城发展做比较，可以发现有很多的不同之处。4.1形成机制不同西方国家是为了解决“城市病”，由主导新城的开发。在西方市场经济的条件下，居民是自主郊迁。相比之下，我国一些城市是因为土地市场化后，中心区土地功能置换而联动开发“新城”。4.2区位环境不同西方国家的新城一般建在郊区，有良好的生态环境，与大城市之间有绿化隔离。我国大城市的郊区化现象已出现，主要呈近域扩散。新城建设若管理控制不当，容易导致大城市建成区的蔓延联片。4.3建设过程不同西方国家新城建设首先需要严格的选址论证，走过了由单一的居住功能向综合性功能的转变过程。我国一些城市的郊区新城，其居住配套经常是被动地跟随某项投资项目的建设而形成，在启动阶段并非有明确的新城建设理念，设施配套和社区建设往往跟不上。4.4影响程度不同西方国家由于中产阶级是郊迁的主体，因此资本和技术性项目也会较容易被引往郊区，从而加强了郊区新城的开发力度，许多新城由此而成为具有复合城市功能的“新城市”，而内城活力却被逐步削弱。我国城市中心区的吸引力一直比郊区大，在不断涌现的郊区化过程中内城没有出现空心化现象。由于中心城区用地结构的“退二进三”调整，商业、金融和办公等第三产业的的崛起使中心区更加繁荣。4.5内城发展的问题不同西方国家在新城建设的同时面临着内城衰败，其主要原因并不是内城物质空间结构的不完善或不适应，而是经济发展的结构性变化所带来的人口、工作岗位、投资的重新分布所造成的，有着全球经济格局变化的深层次原因。一些老的中心城市面临的不再是增长和发展带来的压力问题，而是如何阻止人口和资本的张捷当前我国新城规划建设的若干讨论!\"2003年第27卷5期观点引介!LANNINGDIGEST外流及吸引人口和就业岗位返回城市的问题。我国在新城建设的同时，还面临着城市高速发展过程中城市内部的结构性衰退、功能性衰退和物质老化等严重问题。许多老的城市面临着人口拥挤、布局混乱、土地配置效率低、交通拥挤、环境恶化、公共设施短缺和名胜古迹遭受破坏等诸多问题，因此在积极引导大城市人口和产业疏散的同时亦不可忽视城市内部的物质性改造。5讨论伴随着城市化的进程，世界上许多国家或地区经历了新城运动的发展阶段。英国的新城建设张捷当前我国新城规划建设的若干讨论

丰富了战后世界范围内的城市规划理论和实践。但新城发展有着很强的地域特点，很难一言而蔽之，没有人能给“新城”下一个绝对的定论。因此，我国的新城建设，除了要借鉴西方国家的经验，更应该清楚地了解自己，有自己的发展原则和途径。5.l5.l.l我国的新城定义和分类新城城市疏散的人口和就业，另一方面吸纳外来投资及城市化进程中不断涌向大城市的农村劳动力。其发展有利于解决大城市的人口和就业压力，而自身也获得了前所未有的发展。在这个发展中，原先的小城镇突破了传统的发展模式，产业结构得以转变，功能定位得以提升，设施配套进一步完善，使城镇的内涵有了本质上的变化，因此称之为“历史进化型”新城。其二是围绕城市的某重点建设项目逐步建立的“建设项目配套型”新城。例如工业新城、海港新城、空港新城。一些城市的重大投资建设项目，由于占地面积大、环境影响大、投资大、建设周期长等因素选择与大城市有相当空间距离的郊区。而且其本身的建设与发展就包括了大量的就业岗位需求。因此，围绕着这些大型项目，逐步完善居住、购物、娱乐、办公、就业等城市功能。这类新城往往是重大建设项目的产物，因此称之为“建设项目配套型”新城。5.l.2类新城（l）定义根据上述关于新城的定义和分类，不难发现，前面提到的我国现阶段出现的形形色色的“新城”，并不是严格意义上的新城。但是，我们并不能否认其存在和发展的意义，因而需要从概念上加以澄清。广义而言，可称之为“类新城”的发展模式。这里，所谓的“类新城”是指规划选址在大城市郊区，有就业、居住、购物等综合性城市功能，以安置大城市向外疏散的人口和产业为主的一种人居形式。（2）分类自从大城市出现紧张的人口和就业压力以来，“类新城”就以各种形式伴随着大城市的城市化进程，较常见的有城市新区、城市组团、城郊居住区等形式。同样，根据类新城的形成机制可将其归纳为两种主要类型。其一是“融入发展型”。城市发展进程中，大城市周边若干（l）定义综合我国新城发展的实际情况，借鉴国外新城发展的实践经验，新城的定义可为：位于大城市郊区，有永久性绿地与大城市相隔离，交通便利、设施齐全、环境优美，能分担大城市中心城区的居住功能和产业功能，是具有相对性的城市社区。（2）分类新城建设，就其起源而言，并非单纯的物质性建设或房地产开发活动。结合国内外已有的新城实践经验，主要可从新城形成的不同内部机制，将新城大致归纳为两种主要类型。其一是由传统小城镇发展而来的“历史进化型”新城，例如上海的松江和青浦。这些具有悠久历史的小城镇往往处于良好的自然环境之中，与大城市有一定的空间距离，不易与大城市的蔓延发展连成一片。其凭借原先较好的基础，在市场竞争中获得良好的机遇，一方面安置不断从大设施交通

路系统较完整

环境

环境状况相对于老城区要好

社会构成产业区位目的

业疏解为主要目的位于大城市郊区

共同点

新城

类新城

解决大城市人口和就有利于解决大城市的人以安置大城市向外疏散

口和就业压力

的人口和就业为主

表1新城与类新城的特征对比表不同点

于主城区，与主城或是城郊蔓延区，或逐区有永久性的绿地分隔

渐与主城区连绵成片

功能

具有居住、就业、购人口和就业岗位基本平居住人口和就业岗位不物等综合城市功能具备一定的就业场所，是大城市的经济增长点之一

相对稳定的社会实体

衡

一般能自给自足，产业较综合

直接相关

产业结构较为单一

相当于中小城市规模、是城市整体的一部分，有相对的社会实体，社会结构相对简单社会构成较综合

有永久性绿地与主城区受到大城市整体环境的分隔，生态环境能得到影响，环境质量不易控较好的维护

制

交通区位较优越，道自成体系，并通过快速道路系统是主城区的组

干道或轨道交通与主城成部分区联系

具备较完善的公共设在新城范围内安排施和市政公用设施

在主城区范围内统筹安排

2003年第27卷第5期\"#城市规划CITYPLANNINGREVIEWVol.27No.5May.2003具有重要战略地位的小城镇得益于历史的发展机遇，以一种类似于新城的模式得到发展。例如，上海的宝山、闵行、嘉定等原先上海周边的小城镇，初期，城市总体规划被定位为上海大城市的工业卫星镇，得到了经济战略上的极大重视和发展。随着大城市的不断扩展，这些小城镇逐渐被并入城市建设用地，成为大城市的一个次区域行政实体。虽然原先的小城镇已经与大城市融为一体，共同发展，但由于历史的原因和大城市的多元化发展战略，小城镇始终保持着相对的行政权，而且历史赋予重要战略地位，逐步成为大城市扩展的新区，即“类新城”的形式之一。其二是城市发展进程中，城市结构变化而形成的“结构演变型”。随着大城市发展，城市形态的成长和城市规模的扩展，不断冲击原来的城市结构，当城市发展到原先的结构不再适应甚至束缚发展时，势必产生城市结构的突变以适应城市的成长。例如，厦门城市发展逐渐突破了原来只局限于主要发展本岛的局面，新一轮城市总体规划确定厦门城市由“海岛型”城市向“海湾型”城市的转变。即以厦门本岛（含鼓浪屿）为厦门市的主城区（即中心城区），同时整合岛外的城市化发展区域，形成沿海湾的城镇群。这些海湾城镇也可归入“类新城”。厦门的海湾新城镇的整合规划和开发，将使厦门市最终形成由本岛主城和岛外新城有机组合的特大城市的空间格局。5.2比较（表1）从以上对“新城”与“类新城”的定义与分类分析，可以看出两者存在着很多不同，但可以简要地归纳为两者在“性”上存在本质性的区别。5.2.1结构性由于所处的区位和形成机制不同，两者与所在大城市的结构关系迥然不同。新城由于形成于郊区，并有永久性的绿地与主城区相隔离，因此，是作为一个完整的结构和主城区共同生长于一定的区域范围内，并不改变主城区的自身结构。而类新城尽管历史上曾经存在于大城市的郊区，但最终与大城市连为一体发展，其空间布局、道路交通、功能组织等各个方面都成为主城区整体结构的一部分，它的形成是和所在城市的结构变化互为因果，相辅相成的。5.2.2经济性新城自形成初始就是作为一个相对的实体。首先，源于传统小城镇的新城虽然受大城市中心区的经济辐射，但由于历史所形成的经济基础，并不影响它作为一个于大城市的经济实体的地位，这样的城镇可以有自己的经济战略，通过自身的经济运作去实现发展目标。再者，重大建设项目形成的新城，本身就体现一个宏大的经济增长点，能吸引和集聚大量的人口和服务产业的集聚，形成完善的经济实体。而类新城作为大城市的一部分，与大城市的经济整体运作。另一方面新城的就业人口基本上来自于新城居民；而类新城的居住人口和就业岗位没有直接关系。5.2.3社会性由于新城的空间结构具性，虽然解决一部分大城市居民的住房和就业问题，但是随着新城结构的相对成熟，一些新城与主城区之间的社会流动逐渐减少，社会构成也逐步趋向稳定，新城发展趋于成为一个自我平衡、相对的社会实体。然而，类新城与主城区在结构上呈现主、副关系，空间上更是融为一体。因此，相互间的社会流动性极为频繁，甚至相互共生，难以区分，在这个意义上，类新城很难有性可言。5.2.4规划性正是由于新城和类新城在社会、经济、空间结构三大方面的不同，导致两者在规划手段上有【作者简介】张捷，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生。【收稿日期】2002-12-2532参考文献（References）1·~aII.NewTown———theBritishPeterExperience.theTownandCountryPIanningAssociationbyCharIesKnight&Co.Ltd.London，1972.NichoIasSchoon.2001国外郊区城市群体发展模式之一———美国的边缘城市.上海建设网，2000.11.theChosenCity.LondonandNewYork，SponPress，注释（Notes）!JoeIGarreauI.边缘城市，1991。很大的不同。新城作为相对的社会实体，在城市规划和管理中需要单独处理，在市域城镇体系规划之下，其应该编制总体规划。然而，类新城作为大城市区整体的一部分，在规划布局及管理方面与主城区密不可分，一般在城市总体规划完成后，对其编制分区规划。6小结新城的大规模开发可以说是市场经济的产物之一。无论是“新城”，还是“类新城”，都是我国城市化快速发展进程中出现的规划和建设现象，其目的都是为了解决城市问题。其发展，一方面顺应了大城市的人口和就业岗位的有机疏散，优化了大城市的空间结构，另一方面加速了大城市郊区的城市化进程，促进了城乡协调发展。“新城”和“类新城”的发展中也还存在不少问题，需要有进一步的研究和针对性的规划对策。（本研究课题由赵民教授指导）张捷当前我国新城规划建设的若干讨论!\"2003年第27卷5期当前我国新城规划建设的若干讨论--形势分析和概念新解

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张捷

同济大学建筑与城市规划学院城市规划

CITY PLANNING REVIEW2003,27(5)25次

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