关于南平城区公共交通事业发展情况的调研报告
南平市常委会调研组
2006年7月28日
优先发展城市公共交通（以下简称“城市公交”）是国家根据现有国情而制定的发展战略，总理专门作出了“优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想”的重要批示。2005年9月23日，转发了国家建设部等六部委《关于优先发展城市公共交通的意见》（国办发[2005]46号），今年3月，省转发了省建设厅等八个部门《关于优先发展城市公共交通的实施意见的通知》（闽政办[2006]49号），两个文件对新形势下优先发展城市公交提出了明确的要求。近年来，南平城区公交事业虽然取得了较快发展，但仍然不能适应经济和社会发展的需要，与人民群众的生产生活需求还有一定的差距，不少乡镇、社区、厂矿企业和居民要求加快发展城市公交的呼声很高，每年都有不少市、区专门提出意见建议，要求解决市民出行乘车难问题。可以说，城市公交事业的发展，己成为社会各界广泛关注的热点难点问题。 根据市常委会2006年工作计划，7月25日至26日，市常委会副主任陈鼎成带领市城建环保委就南平城区公交事业发展情况开展专题调研。现将主
要情况报告如下： 一、 基本情况
调研期间，调研组实地察看了玉屏山大桥公交1路车始发站、三红电缆、天地台、杨真新区、316国道和西溪北岸新公交场站场址及来舟镇等路段，了解沿线单位、居民要求开通公交线路的意见及其它相关问题；听取了市公交公司关于南平城区城市公交事业发展情况的汇报及市建设局、公用事业局关于优先发展城市公交的基本思路和意见建议等；分别召开了2场有南平师专、水南办事处、西芹镇、来舟镇、大横镇、长沙、官沙田社区居委会及三红电缆、大洲贮木场等单位负责人和市发改、交通、建设、国土、规划、财政、物价、地税、公路稽征、交警、江南新区、高新区及延平区等20多个市、区职能部门负责人参加的座谈会，围绕“新开城市公交线路”、“优先发展城市公交”等问题进行座谈，听取多方意见。通过上述活动，基本掌握了南平城区公交事业发展情况，对优先发展城市公交有了进一步的认识。
二、南平城区城市公交事业发展现状
“十五”期间，南平城区公交进入快速发展阶段，在促进国民经济和社会发展、方便人民群众出行、改善城市交通结构、推进精神文明建设、建设节约型社会等方面发挥了越来越重要的作用。
1、公交企业逐步状大。南平公交公司成立于1958年，下设三个分公司，现有
职工698人（其中聘用工342人），营运车辆172辆（174标台），比2001年增加19辆，万人拥有公交车辆7.9标台，比增43.6%（下同）；2005年完成营运里程1017.3万公里，客运量4045万人次，比增27 %；营运收入2929万元，比增51.6%；实现利税107.5万元，比增22.2%。
2、基础设施建设加快。“十五”期间，新开或延伸公交营运线路9条；完成公交监控大楼和车辆安全自动检测线建设，新建（新设）公交站点69个，累计完成投资1447.9万元。南平城区现有道路总长163.9公里，公交线网78公里，公交线路20条，公交站点124个，其中：中心区78个，按服务半径300米计算，城区公交站点覆盖率48%，中心区占%，市民在公交的出行比重占11.7%。
3、社会效益比较明显。多年来，公交公司坚持深入开展以“创文明行业，建满意窗口”为主要内容的创建活动，把两个文明建设有机地结合起来，企业和员工在服务理念、服务内容、服务设施、服务质量等方面不断提升，树立了良好的行业形象。1997年以来，认真贯彻执行老年人、残疾人、学生等特殊群体优惠乘车。2006年上半年共办理《老人免费乘车证》4400本，《残疾人免费乘车证》300本，《学生优惠乘车证》5800本，年承担社会福利支出达700多万元。便捷、快速、安全、优质、经济的公交服务，赢得了广大市民的信任和社会各界的充分肯定。1998年企业被评为市级文明单位，连续6年被福建省企业评价中心授予“福建企业形象300强”称号；2004--2005年度，被《商品与质量》消费市场调查中心评为“全国
公交公司服务质量无投诉用户满意单位”；先后有5条线路、7台车组受到省、市及有关部门表彰。其中，3路线、1路线分别被、省、省建设厅授予“创文明行业，建满意窗口”先进单位。 三、存在的主要问题及原因
调研组走访的片区和参加座谈会的代表普遍认为，目前，南平城区公交事业的发展己不能适应我市国民经济和社会事业发展的需要。主要体现在以下几个方面： （一）不能满足人民群众生产生活的出行需求。在中心城区，西溪北岸沿线、杨真堂经济适用住房小区、天地台等片区的单位、居民一直强烈要求开通城市公交；316国道商贸走廊、梅峰、东山等片区的单位、居民也要求增开公交车班次。杨真堂经济适用住房小区是南平城区唯一的省级住房居住小区，该小区总体规划居住6000多人，目前己完成二期开发建设，居住4000多人。社区和住户反映，小区内未开通城市公交，给住户的出行带来很大的不便。
（二）不利于推进城市化进程。来舟镇位于市区西北部，属城市规划区“一城四片”范围，距市区26公里，面积67平方公里，人口27635人，共有7个行政村，3个社区居委会、一支驻军及62家省、市企事业单位。来舟火车站是福建省最大的列车编组站，每天过往列车160多列，其中客车42对，人流量日均2000多人。来舟镇认为，该镇虽属城市规划区范围，但由于未开通城市公交，影响了经济发展和城镇建设。3年来，该镇通过市、区提出建议，要求开通城市公交，解
决片区单位的居民进城难问题，今年6月，该片区53家企事业单位联名向市提出尽快开通城市公交的要求。
（三）影响投资服务环境的进一步优化。调研中，企业反映，、市实施“突出工业、突破工业”发展战略以来，不少企业在近郊和乡镇落地。由于这些地段多数未开通城市公交，或过往班车不能满足企业职工生产生活的需求，不少企业只能自购车辆，解决职工上下班问题，加大了生产成本，加重了企业负担，影响了企业的发展。大洲工业园区经多年开发建设，现初步形成有17家中外企业落户，约2万多人，年产值1.7亿元，年税收1000多万元的工业小区。目前该片区未开通城市公交，过往乡镇中巴开行间隔时间长、收班早、票价高、服务差，既不利于职工正常上下班，特别是节假日和客流高峰期，受反超载，职工不能搭乘过路的乡镇中巴而无法正常上班，企业日常生产受到影响；也不利于企业征招用工和吸引各类人才，制约了扩大再生产。此外，大横工业走廊、王台、塔前、南山等乡镇要求开通城市公交的呼声很高，也因种种原因无法开通。
对调研中征集的意见进行综合归类分析，调研组认为，当前影响城市公交事业发展主要有以下几个方面的因素：
1、公交经营机制尚未理顺，交通资源有待进一步整合
早在上个世纪八十年代，南平城乡（郊）就已开通城市公交线路，尔后城市公交逐步退乡进城。主要原因是：城市公交和客运交通在管理、经营和安全监管
等方面都存在明显的差别，城乡公交经营一体化机制尚未建立。在管理方面，市政道路和交通公路的建设和管理及维护等分属建设部门和交通部门，市政道路与交通公路的建设要求不同，设计标准不同；目前，已开通的城市公交线路主要覆盖建成区，其它郊区和乡镇主要由客运企业和民营车队运营。在经营目的方面，城市公交以社会效益为主，而客运企业和民营车队以盈利为目的，在车况、安全、服务、定时、班次、准点、票价等方面都与城市公交存在较大差距，无法满足沿线企业和群众安全出行的需要。在安全监管方面，城市公交在市政道路运行，载客量方面按国标《GB/T2428-2005》执行，而客运交通则按座位数载定，严禁超载。虽然城市公交和客运交通都是公交资源，但由于城乡公交经营一体化机制尚未建立，资源得不到整合，开通一条公交线路，由多家企业或民营车队运营，涉及各方利益，势必引发各种矛盾，这是城郊和乡镇难以开通城市公交的主要原因。 2、运营成本不断加大，企业生存和事业发展受到影响
一是油料价格提高，经营艰难。随着近年来多次原油价格上涨，运营成本急剧增加。2005年燃油五次提价，燃油支出高达741.3万元，占成本32%，比2004年增加350万元。今年上半年，燃料价格再涨，同期支出又增加91万元。油料提价后，相应的汽车轮胎、配件材料也随之上涨。二是财政补偿机制不到位，负担沉重。公交公期承担着制定的面向社会特殊群体乘坐公共汽车的优惠，每年负担公益性支出成本700多万元。这部分公益性支出本应由财政支撑，实际上财政
补偿为零。三是公交车票价低廉，购车困难。十年前，购买一部普通公交车只需6-8万元，随着人民群众生活水平的提高，现在买一部乘坐宽敞、舒适的空调车需30万元。由于目前的公交车票价仍维持在上世纪90年代0.5元/票起价上，属全省最低水平，影响了企业的经济效益，企业很难筹集更多的资金购置或更新车辆。四是队伍流动性大，影响生产。2005年公交职工人均月工资1144元（其中：驾驶员1309.8元、乘务员586.6元），低于城镇在岗职工平均月工资1252.75元。由于劳动强度大、工作时间长、条件差、心理压力大、待遇低，队伍流失严重。二年来，驾乘人员辞职188人，给企业管理带来困难。 3、财政投入偏少，公交基础设施相对滞后
据统计，“十五”期间，公交基础设施建设（含购车）累计完成投资3442.9万元，其中，公交企业自筹达3044.9万元，占88.44%；财政投入仅398万元，占11.56%。财政投入偏少，致使基础设施相对滞后。一是运行车辆不足。目前城区万人拥有公交车辆7.9台。按照建设部部颁标准，全国设区市2005年万人拥有公交车辆应为10标台，车辆发展速度落后5年。车辆不足，导致运营结构不合理，市民出行率低。2005年，市民在公交的出行比重仅占11.7%，远远低于《南平市公共交通规划》要求的18%。二是基础设施不配套。《南平市公共交通规划》于2003年组织编制，2004年10月批准实施。由于规划编制不及时，“十五”之前，城市公交基础设施建设未纳入城市总体规划，导致建设相对滞后。如：通往杨真新区经济适
用住房小区、天地台片区等地段的道路路窄、弯急、坡陡，如果公交车运行，存在较大的安全隐患。目前，市区通往大多数城郊和乡镇的交通道路不具备开通城市公交的条件。城区公交只有马站一个停车场，市区已开通的20条公交线路始、终端调度站，除公交1路线西芹调度站外，其余均租赁或借用当地厂矿企业或房地产开发的场地和简陋工房作为公交站务工作房；市区中医院门前、玉屏桥下、杨真小区、南平纸厂等公交首末调度站，均占用城市道路作为公用停车用地，车辆无回转车坪，服务功能差，影响和阻碍行人交通、安全系数低。此外，拟近期建设的316国道及西溪北岸新公交场站等也存在征地难、资金缺等问题。 四、意见和建议
城市公交作为城市经济活动的首要环节，是影响城市经济和社会发展的重要因素。调研组认为，优先发展城市公交，其根本目的是最大限度地为广大人民群众提供方便、快捷、安全、优质、经济实惠的公交服务，满足生产生活的出行需求。当前，针对部分厂矿、社区和乡镇要求开通城市公交的呼声，要结合南平实际，正确处理“需要”与“可能”的关系，认真做好各项基础性工作，并按照轻重缓急，积极创造条件，做到条件成熟一条，开通一条。为此，提出以下几点建议： 1、强化组织领导，为优先发展城市公交提供保障
要从构建和谐社会的高度，立足于城市经济、社会和资源环境的可持续发展，把优先发展城市公交作为一项重要工作摆上议事日程，抓实抓好。要切实加强组织
领导，打破现有行政因素的制约，严格按照“三定”方案理顺城市公交管理，将城市公交工作归口一个行政部门主管，实行统一领导，统一管理，全力推行优先发展城市公交战略。要从理顺各方面关系，建立城乡公交经营一体化机制出发，进一步转换职能，创新工作机制，建立建设、计划、财政、规划、国土、旅游、交通、公交等部门联席会议制度，形成部门之间的联动机制，及时协调解决涉及优先发展城市公交各方面的问题。要依据有关法律法规，做好城市公交优先评价、行政性补贴评价和公交企业经济效益的比较评价，引导公交企业之间开展服务质量和社会效益的竞争，在此基础上推行经济效益竞争；要加强对城市公交客运市场的宏观和统一监管，开展市场整顿，依法查处各种非法违规的营运活动，维护市场的正常秩序，确保优先发展城市公交的顺利实施。 2、加强宣传教育，为优先发展城市公交营造良好氛围
市及有关职能部门要认真组织学习优先发展城市公交的有关，从建设海峡西岸经济区的战略高度，充分认识优先发展城市公交的重大意义，统一思想，理解和掌握优先发展城市公交的总体要求和主要目标；要加大宣传力度，充分利用各种宣传工具和手段，开展内容丰富、形式多样的宣传活动，做到家喻户晓，人人皆知，营造全社会人人关心、支持优先发展城市公交的良好氛围。同时，针对部分厂矿、社区和乡镇要求开通城市公交线路，而目前又一时无法开通的实际，要充分借助办事处、社区居委会和市、区等力量，以适当的方式做好说明解释工
作，并发动他们帮助想办法，出点子，为早日开通城市公交线路创造条件。 3、加快基础设施建设，为优先发展城市公交夯实基础
2004年9月，《南平市公共交通规划》经市批准颁布实施，该《规划》的颁布实施，为城市公交基础设施的建设提供了依据，也为实施优先发展城市公交战略打下了基础。要坚持以规划为先导，强化规划指导作用，从“优化公交运营结构，最大限度满足人民群众的各种出行方式出发”，加快城市公交基础设施的配套建设。是城市公交设施建设的主体，要围绕“推进城乡公交一体化进程”的目标，按照“统一规划、统一管理、主导、市场运作、分步实施”的思路，加大投入，加快建设。一是加快中心城区部分道路改造，重点是杨真新区经济适用住房小区、天地台、东山路、大官路等；二是市区三个入城口公交转乘站点建设。按照《南平市公共交通规划》要求，尽快配套完善常坑、316国道、高速公路出口长沙段等公交转乘场站的征地和建设，形成市内公交与对外交通的转换，使乘客能及时换乘公交车进入市区，缓解市区交通拥堵问题；三是加快城郊和邻近乡镇公交线路道路改造和首末站建设及其它场站建设，为城市公交由中心城区向规划区和乡镇延伸服务，尽早开通公交车，解决农民出行难问题创造条件。 4、推进公交行业改革，为优先发展城市公交增强活力
要按照市政公用事业改革的总体要求，以“打破垄断、适度竞争、规范服务、便利于民”为原则，推行特许经营制度，慎重、有序放开并搞活公交市场，形成“国
有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的格局。城市公交行政主管部门要认真研究公交营运准入机制和准入条件，制定特许经营权线路的服务质量、服务装备、服务标准、环保要求和优惠票价等综合指标，明确各方的责任、权利和义务。对现有经营城市公交的国有企业，采取直接委托的方式，授予现有营运线路的特许经营权；新开辟的公交线路或重新确定经营者的公交线路和设施，可依照规定的程序，采取招标方式授予一定时间和区域内的特许经营权。
要进一步加快投融资改革步伐，深化国有城市公交企业改革。在产权明晰的基础上，引导社会资金参与公交企业改革重组。通过资产重组和股份制改造，吸引社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与公交投资、建设和经营，改变国有单一的产权结构现状，激活经营机制，使公交企业真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自我完善的市场主体。要强化城市经营理念，充分利用公交运营车辆、场站及运营线路等基础设施，以国有资产的形式进行资本运营，采取拍卖公交线路经营权，场站命名权及租赁等形式进行市场运作，为公交事业发展筹措更多的资金。 5、加大扶持，为优先发展城市公交创造条件
要切实将优先发展城市公交纳入公共财政体系，统筹安排，重点扶持。通过必要的经济支持，实现公交事业发展的良性循环。一是加大基础设施建设投资力度。每年要安排一定比例的财政资金，用于道路改造、公交场站以及车辆和后方设施装备的配置。二是规范补贴制度和补偿机制。在科学制定性亏损和经营
性亏损范围的基础上，对因票价因素造成的性亏损，应给予扶持和价格补贴。当前，要按照兼顾经济效益和社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力的原则，适时对已实行十多年的现行低廉票价进行合理调整；对承担社会福利和完成指令性任务（如新辟而又难以维持开支的线路）增加的成本支出，应给予必要的经济补偿；对因燃油价格上涨等因素增加的运营成本，在核定运营成本的基础上，可采取灵活、多样的方式，由、企业和乘客共同分担的办法予以消化。三是出台优惠的税收。对因基础设施建设和车辆购置而产生的税费，可按税收管理权限申报减免。四是实行用地划拨，对《南平公共交通规划》所确定的公交基础设施建设用地，不得随意挤占或改变土地用途，并实行行政划拨方式供地。